Il Presidente del Consiglio: un ruolo distorto dall’opinione pubblica

Troppo presto si ègridato allo scandalo, il governo èstato dichiarato illegittimo da parte dell’opinione pubblica, senza veramente sapere come si esprima la Costituzione in merito. Ora èd’obbligo fare chiarezza su un punto cardine della nostra forma di governo. A differenza di ciòche molti italiani pensano, noi non votiamo il Presidente del Consiglio. Le nostre elezioni sono mirate a selezionare una maggioranza di parlamentari atta a rappresentarci, il compito di eleggere il Presidente del Consiglio resta esclusivo del presidente della Repubblica. Questo concetto spesso èfonte comune di errore, non solo da parte dei cittadini ma anche da parte di chi ci rappresenta e governa; e andrebbe tenuto ben presente, soprattutto per rispetto al nostro Paese e alla costituzione sulla quale si basa tutto il nostro sistema.

Terminata questa breve introduzione, analizziamo la cosìcontroversa figura del Presidente del Consiglio, la cui disciplina (unitamente a quella del Governo nella quale èricompresa) èdettata agli articoli 92, 93, 94, 95 e 96 della nostra carta costituzionale.

Partiamo dalle sue funzioni, cosìda dare una prima inquadratura. Citando l’art. 95: “Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne èresponsabile. Mantiene l’unitàdi indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attivitàdei ministri“. Da questo articolo si evince come il Presidente del Consiglio sia il nucleo portante delle attivitàdel Governo, avente  il compito di  farle convergere verso gli scopi politici prefissati, evitando incoerenze e contrasti, e mantenendo l’unitàdelle iniziative.  In poche parole, egli ècolui che dirige, ma non ordina, i lavori del Governo in modo che si raggiungano gli obbiettivi posti senza mai discostarsene.

Passiamo ora ad una breve analisi del procedimento di  nomina del Governo. Con il passare del tempo, questo ha subìto modifiche di non poco conto, che rendono comprensibile come nell’immaginario comune si faccia l’errore di attribuire il nostro voto al Presidente del Consiglio e non al Parlamento. Prima del 1993, tale procedimento si suddivideva sostanzialmente in due fasi: quella delle consultazioni e quella del preincarico. Le prime erano compiute dal Presidente della Repubblica dopo le elezioni. Sentiti i pareri di tutta una serie di soggetti politici, l’obiettivo era quello di individuare gli interessi rappresentati in Parlamento in modo da delineare una maggioranza idonea a governare. Nel caso in cui le condizioni di nomina si fossero fatte troppo ardue, allora il Presidente della Repubblica avrebbe conferito un mandato esplorativo ad una personalitàdi spicco che cosìsi sarebbe assunta l’incarico di compiere a sua volta consultazioni, ovviamente in maniera piùristretta e funzionale alla formazione del nuovo Governo. La fase del preincarico invece, successiva al raggiungimento della maggioranza, consisteva nella formazione del nuovo Governo. Una volta individuati gli interessi dominanti, al Presidente della Repubblica non rimaneva che trovare un affidatario per la guida del Paese. Incaricava perciòin via preventiva a formare il Governo colui che sarebbe diventato Presidente del Consiglio, il quale a sua volta stilava la lista dei Ministri che sarebbero stati nominati dal Presidente della Repubblica.

Con la riforma elettorale del 1993, e il conseguente passaggio (o tentativo di passaggio, a seconda delle vedute) dal sistema proporzionale a quello maggioritario, fu sottratta alla mediazione dei partiti in Parlamento la scelta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ossia il procedimento precedentemente descritto. La modifica piùsignificativa riguardava il programma politico, la cui stesura avveniva prima delle elezioni, facendo cosìcadere in disuso le fasi prima descritte; di fatto possiamo considerare “superstiti”una sorta di consultazioni che peròvengono compiute dai partiti prima della formazione del Parlamento, al fine di realizzare delle coalizioni. Ciòcomportòche la scelta di nomina del  Presidente della Repubblica divenisse gradualmente sempre piùlimitata fino a coincidere, con la previsione della legge 270/2005, col leader della coalizione risultante vincitrice alle elezioni. Ulteriore conseguenza della formazione delle coalizioni, anche secondo le intenzioni dei partiti, fu quella della costituzione di due poli contrapposti ben definiti, maggioranza e opposizione. Questa legge sembra spingere verso un’impostazione semipresidenziale e ciòpuòfacilmente indurre a considerare erroneamente il voto come espressione di preferenza non per il Parlamento, quanto per chi debba ricoprire la carica di Presidente del Consiglio. Va peròsottolineato come la prerogativa di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri spetti al Presidente della Repubblica e non a noi cittadini elettori (art. 92 comma II cost.).

Dal comma I dell’art. 92 si desume come i costituenti abbiano previsto, sotto l’ottica della collegialità, che il Presidente del Consiglio non possa sostituire i singoli ministri nelle loro funzioni. Ciòci ricollega al discorso sulle funzioni del Presidente del Consiglio il quale dirige ma non ordina l’attivitàdi Governo. Questo proprio perchéil Presidente del Consiglio e i Ministri costituiscono assieme il Consiglio dei Ministri. Il Presidente del Consiglio quindi èda considerare un primus inter pares in quanto promuove l’unitàdell’attivitàdi Governo ma non ne èunico titolare.  Va detto peròche la Corte Costituzionale stessa ha previsto delle deroghe a questo principio di collegialità, ma solo in presenza di motivi straordinari da valutare caso per caso.

Dalla funzione di indirizzo politico della quale sono titolari il Presidente del Consiglio e i Ministri deriva ovviamente una responsabilità, dettata dall’art. 95 della Costituzione. Tale responsabilitàècollegiale se l’atto èstato deliberato dall’organo del Consiglio dei ministri (quindi collegialmente) o individuale se l’atto èstato compiuto (individualmente) nella veste di vertice del proprio dicastero.Si desume quindi ulteriormente come la figura del Presidente del Consiglio non sia cosìdi spicco nel panorama politico rispetto a come èinvece rappresentata nell’immaginario comune. Non èil fulcro della politica, come lo èinvece il Parlamento e, al di làdella peculiare  funzione di coordinamento, ètrattato come qualsiasi altro ministro. La sempre piùdiffusa tendenza a confonderlo con il Capo del Governo male si sposa con la nostra forma di governo anzi, ne èdiametralmente opposta. Il Capo del Governo, innanzitutto, era nominato dal Re, ad esso rispondeva dell’indirizzo generale politico del Governo, e non al Parlamento come invece avviene nei giorni nostri. I Ministri rispondevano direttamente dei propri atti al re e al Capo del Governo, si trovavano quindi in una posizione gerarchicamente inferiore rispetto a quest’ultimo (in tal caso non si puòparlare di primus inter pares). Ma il contrasto piùforte era dato dal fatto che la figura del Capo del Governo fosse dotata dalla legge di notevoli poteri di ingerenza nell’attivitàdel Parlamento. Tutti questi caratteri ora illustrati furono varati dalla legge n.2263 del 24 dicembre 1925 di matrice fascista.

Quindi, a chi vorrebbe che la figura del Presidente del Consiglio assumesse piùrilievo politico (cosìcome in Francia), risponderei con una domanda: 

invece di cambiare, perchénon potenziare la nostra forma di governo? Èvero che la problematiche sono tante, soprattutto la lentezza del potere legislativo, dovuta al non sempre efficiente funzionamento del Parlamento, ma non pensiamo che in altri Stati con forme di governo diverse non ci siano problemi simili, perchéquesti li hanno tutti.

Dobbiamo imparare ad apprezzare la nostra Costituzione, conoscerla e capirla. L’articolo 1 di quest’ultima stabilisce che la sovranitàappartenga al Popolo, i cui interessi sono rappresentati dal Parlamento. Ed èproprio il Parlamento a detenere il potere legislativo esaltato nella forma di governo parlamentare. Questa impostazione mi pare la massima espressione della democrazia, cosìcome voluta dei costituenti scottati dall’esperienza autoritaria antidemocratica fascista. Non a caso la loro scelta ricadde su una forma di governo che limitava il piùpossibile il potere esecutivo. Ecco perchéritengo che la risposta ai nostri problemi debba essere trovata nella nostra Costituzione, testimone della nostra storia, e non in sistemi giuridici stranieri.

ALESSANDRO BENINI

Fonti:

www.diritto.it