TTIP: ovvero della mancanza di narrazione politica

“New York Harbor, from Two World Trade Center”, foto di InSapphoWeTrust, licenza CC BY-SA, Flickr.com”

Fin dall’inizio delle prime tornate negoziali del “TTIP” – Transatlantic Trade and Investment Partnership – , risalenti all’estate 2013, i commenti e le discussioni giornalistiche che si sono sviluppati parallelamente ad esse non hanno fatto che suscitare nell’opinione pubblica un crescendo di dubbi e perplessità, che in effetti non hanno impiegato molto tempo prima di trasformarsi, in più di un caso, in aperta ostilità al progetto. La cosa non stupisce, dal momento che gli attori del negoziato hanno sempre inteso mantenere un alto grado di confidenzialità circa i rispettivi progetti ed intenzioni: tale circostanza, se da un lato appare ragionevole nella misura in cui una trattativa seria richiede necessariamente che le carte dei negoziatori rimangano pur in misura variabile coperte, dall’altro si è facilmente prestata ad alimentare all’esterno le visioni più disparate, fino ad estremi di vere e proprie teorie del complotto. Ed è stato proprio con l’intento di “tranquillizzare” l’opinione pubblica del Vecchio Continente che le istituzioni europee, nell’ottobre 2014, hanno deciso di rendere pubblica parte della documentazione che sta alla base delle trattative condotte dalla Commissione con le proprie controparti americane: in particolare, sono state declassificate le linee-guida del mandato a negoziare adottate dal Consiglio Affari Esteri dell’UE il 14 giugno 2013. Da questi incartamenti si ricavano interessanti informazioni circa gli obiettivi e i limiti che le autorità europee hanno ritenuto di prefissarsi nella conduzione delle trattative. Partendo da qui si cercherà, nel presente intervento, di gettare una luce su cosa sia il TTIP e che cosa l’Unione Europea intenda perseguire con la prospettiva della sua adozione.

Innanzitutto, cosa si intende dunque per TTIP: con questa sigla ci si riferisce ad un trattato internazionale di ampio respiro che vorrebbe essere concluso su base bilaterale fra Unione Europea e Stati Uniti d’America, il quale dovrebbe vertere su tre macro-aspetti delle relazioni commerciali – esclusivamente commerciali, si legge al primissimo punto delle linee-guida sopra citate – fra queste due realtà e cioè (punto 5) l’ampliamento degli spazi di accesso ai rispettivi mercati da parte degli operatori economici europei ed americani; l’armonizzazione dei rispettivi oneri regolamentari e l’abbattimento delle altre barriere non-tariffarie;  l’ottimizzazione e l’omologazione delle regole e degli standard posti dalle legislazioni delle due realtà su determinati settori commerciali. Come si legge ai punti 7 e seguenti delle linee-guida, l’obiettivo generale che si vorrebbe perseguire con il Trattato è quello di un incremento del valore del commercio bilaterale USA-UE attraverso la liberazione del potenziale considerato ad oggi imprigionato dalle asimmetrie dei due mercati: ciò in un’ottica di sviluppo sostenibile, con particolare attenzione alla protezione dell’ambiente, dei consumatori e alla salvaguardia degli standard del mercato del lavoro.

Per comprendere la spinta politica di cui, da ambo le parti, il progetto può beneficiare, è necessario considerare come l’entità dei rapporti commerciali fra USA ed UE ammonti a circa un terzo del valore del commercio mondiale di beni e servizi. Stando ai dati Eurostat 2011, il valore dello scambio di beni USA-UE si attesta a circa 455 miliardi di euro, con l’UE esportatrice netta con 264 miliardi di beni acquistati da parte degli USA contro 192 miliardi circa di importazioni; per quanto riguarda i servizi, l’ammontare complessivo al 2011 è di circa 282 miliardi, qui a rapporti invertiti rispetto al settore dei soli beni. Infine, il flusso degli investimenti diretti esteri nello stesso anno è indicato in 150 miliardi dagli USA verso l’UE e in 123 miliardi nella direzione opposta, per uno stock totale calcolato approssimativamente in 2000 miliardi di investimenti diretti USA in Europa e 1600 miliardi UE-USA.

Per quanto riguarda il primo ambito coperto dal TTIP – l’accesso al mercato – emerge che, mentre le barriere tariffarie pesano in misura relativamente bassa sugli scambi di beni e servizi USA-UE (in media per il 4-5% del valore complessivo, per un totale assoluto di circa 6 miliardi), il capitolo di maggiore interesse sia il c.d. “public procurement”, ossia l’acquisto di beni e servizi presso privati da parte di soggetti pubblici. Da questo punto di vista, il mercato europeo delle commesse pubbliche risulta ad oggi ben più accessibile agli operatori stranieri di quanto non lo sia quello americano, improntato ad un ben maggiore protezionismo che affonda le proprie radici sia nella tradizione sia nelle recenti misure adottate a tutela degli interessi americani in occasione dell’ultima crisi economica. In questo settore, la strada appare tutta in salita: i margini per un’apertura reciproca di UE e USA in settori strategici come la difesa, le infrastrutture e l’aeronautica (il grosso del “public procurement”) appaiono ridotti.

Per quanto concerne invece il commercio di prodotti particolarmente sensibili, il punto 11 fa esplicito – ancorché invero laconico – riferimento all’argomento delle “Rules of Origin” (o ROOs), stabilendo che esse dovranno essere studiate in modo tale da facilitare al contempo gli scambi e tutelare i legittimi interessi dei produttori europei e la qualità dei prodotti. Come noto, questo rappresenta un altro punto critico delle trattative: i prodotti americani di imitazione costituiscono una fetta importante del mercato interno USA e d’altra parte i produttori europei puntano ad avere garanzie serie circa l’evidenziazione dell’autenticità dei propri prodotti in una prospettiva di apertura al mercato americano.

L’altro snodo problematico relativo a questo primo capitolo, percepito dall’opinione pubblica europea come una sorta di “cavallo di Troia” per l’anteposizione degli interessi privati delle corporations a quelli pubblici, riguarda i meccanismi di risoluzione delle controversie privati-Stati e più in generale la difficile materia della protezione degli investimenti. A questo argomento sono dedicati i punti 22 e 23 delle linee negoziali UE: il principio generale da queste posto è che l’inclusione di tali meccanismi di ‘dispute resolution’ nel testo finale dell’accordo sia condizionata al soddisfacimento di alcuni requisiti ritenuti essenziali da parte europea. In dettaglio, si tratta della necessità di vedere assicurato il più ampio standard di protezione degli investitori europei negli USA (una sorta di clausola di reciprocità); del massimo livello di conformazione dei meccanismi di risoluzione delle dispute agli standard di protezione e alle migliori pratiche europei; della tutela del potere delle autorità pubbliche europee e degli Stati membri di intervenire a protezione dei propri interessi, sia pure in maniera non discriminatoria, nello specifico nei settori delle politiche sociali, ambientali, di difesa, di stabilità finanziaria, di salute pubblica e sicurezza; dell’esigenza di evitare la proponibilità di azioni temerarie o pretestuose; in aggiunta, viene indicata l’opportunità di prevedere istanze di appello avverso le decisioni di primo grado, possibilità di base non prevista nei procedimenti investitori-Stati. Alla luce di ciò, emerge come le condizioni politiche poste da parte europea per l’accettazione di meccanismi di risoluzione arbitrale delle controversie fra Stati e privati (che, va detto, sono la regola dei trattati bilaterali d’investimento) siano, almeno allo stadio preliminare, sufficientemente chiare: la questione resta, tuttavia, il grado di discrezionalità che, come è naturale, gli organismi europei avranno nel valutare se la forma finale della futura bozza di accordo soddisferà o meno tali requisiti; un’ulteriore, seppur non definitivamente risolutiva, clausola prevede che, in ogni caso, la decisione finale sul punto venga presa «previa consultazione degli Stati membri e nel rispetto dei Trattati europei».

Il secondo e terzo capitolo del TTIP – l’armonizzazione di regole e standard e la creazione di nuove regole comuni – presentano di nuovo una serie di ambiti critici: innanzitutto, le divergenze esistenti in materia di proprietà intellettuale, in particolare il non-riconoscimento americano del concetto di “denominazione d’origine”; gli ostacoli all’omologazione dei rispettivi standard di approvazione dei prodotti innovativi, i quali, se negli USA risultano improntati all’analisi costi-benefici e ad un controllo successivo, nell’UE sono tradizionalmente basati su controlli preventivi e, soprattutto, sul c.d. “principio di precauzione” (ex art. 191 TFUE), che consente di bloccare l’immissione sul mercato di prodotti o pratiche innovativi nella misura in cui risultino rischi obiettivi per la salute umana, animale o vegetale e per la protezione dell’ambiente; infine, la delicata materia della protezione dei dati personali, della responsabilità dei fornitori di servizi internet e dei relativi spazi di intrusione ai fini del vaglio preventivo del contenuto dei pacchetti dati. Altre e non secondarie criticità sono inoltre attese nei campi dei servizi finanziari, dell’energia e delle telecomunicazioni, ambiti in cui le differenze regolamentari fra USA e UE appaiono profonde.

In aggiunta a tutto questo, e in conclusione, vi è la tutt’altro che chiara questione dei concreti ritorni economici da attendersi da un’eventuale positiva conclusione dei negoziati. Su questo punto, le entusiastiche prospettive iniziali, che tratteggiavano aumenti del PIL intorno allo 0,5% annuo sia per gli USA sia per l’UE, con la creazione di centinaia di migliaia di nuovi posti di lavoro, sono andate progressivamente ridimensionandosi. La positività marginale dell’accordo, una volta entrato a pieno regime e ammesso che si riveli di sostanza, non è in discussione: tuttavia,l’opinione pubblica vorrebbe comprensibilmente essere rassicurata sul fatto che questa non faccia da contraltare ad una riduzione dei tutto sommato buoni standard di protezione dei consumatori e di tutela dei prodotti di cui l’Unione Europea può ad oggi giovarsi.

La decisione di avviare il negoziato mantenendo sotto confidenzialità i contenuti forti e fondamentali di esso, seppure comprensibile in un’ottica di perseguimento del massimo risultato, sembra in effetti aver giocato contro le trattative stesse. Al di là dell’obiettivo tecnicismo della materia trattata, un approccio politico più aperto e soprattutto preventivo rispetto alle legittime preoccupazioni dell’opinione pubblica sarebbe probabilmente stato preferibile: d’altronde, quando si discute di supremazia della tecnica sulla politica e dello smarrimento, da parte di quest’ultima, della capacità di narrazione che ne costituisce la linfa vitale, lamentando i deficit democratici di un’architettura istituzionale europea fatta più per fungere da camera di compensazione dei singoli e parziali interessi nazionali che per rappresentare il motore di una federazione ideale, prim’ancora che politica in senso stretto, dei destini dei popoli europei, ben ci si riferisce anche a problemi, forse tutto sommato collaterali, quale quello trattato.


RAFFAELE MITTARIDONNA

Fonti:

  • www.ilsole24ore.it
  • www.europa.eu
  • R. Alcaro – A. Renda, Il partenariato transatlantico su commercio ed investimenti: presupposti e prospettive, a cura dell’Istituto Affari Internazionali, n. 83 – dicembre 2013
  • F. Galgano – F. Marrella, Diritto del commercio internazionale, III ed. Cedam 2011