25 Aprile, tra Costituzione e riforme

“La fiaccolata del 25 aprile”, foto di Gagarinpost, Flickr.com licenza CC BY-SA”

Vi è un momento, ogni anno, in cui le asce di guerra che i Partiti brandiscono in Parlamento o attraverso i canali mediatici sembrano arrestarsi, insieme a tutte le divisioni che attanagliano questo Paese. Le città addobbate di tricolori, le notti illuminate da fiaccole vive e le strade risuonanti di discorsi e canti: sono questi i segni che annunciano il 25 aprile, la Festa della Liberazione dell’Italia dal nemico nazista e della fine non solo della Guerra mondiale, ma anche e soprattutto della Guerra civile che ha mietuto centinaia di vittime tra le montagne, giovani divisi dal credo politico, tra chi sosteneva ancora il Duce Mussolini e chi voleva abbattere il regime fascista.
Questi ultimi hanno prevalso, come insegna la Storia, e, se la Liberazione ha rappresentato indubbiamente un momento di giubilo e di sollievo dopo anni di sangue e di stenti, il compito più arduo è stato quello posto nelle mani delle forze politiche che hanno guidato la stessa Resistenza: costruire un Paese democratico, libero, unito dopo tante divisioni e capace di scegliere, uscito da un ventennio di decisioni poste dall’alto. Si sa, a volte è più facile lasciarsi guidare da un leader più o meno carismatico che impegnarsi nella costruzione della bella – ma faticosa – libertà.
La prima scelta veramente democratica a cui gli Italiani e le Italiane sono stati chiamati, il 6 giugno 1946, è quella tra Monarchia e Repubblica: prevale quest’ultima ed è stata l’Assemblea costituente a dover assolvere al complicato compito di darle una Costituzione. Dopo mesi di lavori serrati, ecco che il 1 gennaio 1948 è entrata in vigore la tanto amata e insieme contestata Costituzione, “questa nostra Costituzione”.
Peculiari e assolutamente originali sono le condizioni in cui è nato il testo costituzionale: 139 articoli frutto di quello che è stato definito un vero e proprio compromesso tra le eterogenee forze politiche che l’hanno voluta e prodotta, redatta sotto il “velo di ignoranza” (nota definizione di J. Rawls, contenuta in Una teoria della giustizia, 1971) tipico di chi agisce per gettare le basi della società senza sapere quale sarà la sua sorte, quale sarà la sua posizione sociale e quale sarà il risultato delle successive elezioni politiche. Una situazione per certi versi “primordiale”, in continuo divenire e, di conseguenza, irripetibile, che ha dato vita a un testo costituzionale rigido per quanto riguarda il procedimento di modifica (aggravato rispetto all’iter legislativo normale, perché richiede maggioranze parlamentari più estese in modo di garantire il massimo livello di accordo e di coesione tra i Partiti), ma piuttosto flessibile per quanto riguarda il contenuto di numerose disposizioni. Scelta significativa questa, che ha consentito di non arrivare a una cristallizzazione della sostanza costituzionale per consentirle un adattamento ispirato alle esigenze dei tempi, all’evoluzione dei costumi e dei modi di sentire, tanto che il testo costituzionale sopravvive ancora oggi, almeno nel suo nucleo essenziale di principi.
Numerose sono comunque state le riforme costituzionali che si sono susseguite negli anni, incalzate da figure politiche che hanno suscitato più o meno scalpore con le loro proposte, alcune delle quali nemmeno approvate dal Parlamento. Un progetto di riforma costituzionale che ben dimostra quanto appena detto sul carattere “fluido” di alcune disposizioni costituzionali è senza dubbio quello che ha dato alla legge costituzionale n.3 del 2001, che ha introdotto numerose modifiche al Titolo V della Parte Seconda del testo costituzionale. Nodo centrale della riforma è la nuova formulazione dell’art. 117, che disciplina la distinzione tra potestà legislativa dello Stato e potestà legislativa delle Regioni. Mentre nell’impostazione precedente erano indicate tassativamente le materie su cui le Regioni potevano legiferare (in un rapporto di concorrenza con lo Stato) e tutte quelle non esplicitate erano di competenza esclusiva dello Stato, con il nuovo art. 117 vengono indicate le materie attribuite esclusivamente alla competenza statale, mentre per le materie residue la potestà legislativa spetta alle Regioni.
Sviluppo decisamente attuale di questo filone di riforme costituzionaliriguardanti il Titolo V della Costituzione è certamente il cosiddetto “ddl Boschi” (ddl di riforma costituzionale n. 1429), dal nome della donna Ministro Maria Elena Boschi, Ministro senza portafoglio per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento del Governo Renzi.
Come rivela il titolo dato a tale atto, “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”, lo scopo principale è una riforma del Parlamento per migliorarne l’efficienza e la rapidità decisionale, pur rimanendo entro i confini tracciati dalla Costituzione, pena il compimento di un gesto arbitrario, dunque sanzionabile, da parte delle istituzioni.
In particolare, l’articolo 1 di tale disegno di legge, quello concernente il bicameralismo paritario, ha ricevuto prima l’approvazione del Senato (il 7 agosto 2014 si è conclusa l’approvazione di tutti e 40 gli articoli del ddl) e poi della Camera, quest’ultima in data 19 gennaio 2015, con ben 293 voti a favore, che hanno sancito la sconfitta dei 134 Deputati contrari a tale riforma (solo due gli astenuti).

Qual è il significato e quali gli effetti di tale votazione? Per bicameralismo paritario o perfetto si intende che la funzione legislativa è assolta da un organo, il Parlamento, composto di due Camere, la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica. La disposizione costituzionale di riferimento è l’articolo 55:
“Il Parlamento si compone della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione”
Da tale articolo emerge che solo la ripartizione bicamerale del Parlamento è inderogabile, mentre nulla viene stabilito riguardo a funzioni e compiti dei due rami parlamentari. Questo aspetto giustifica sia la scelta del bicameralismo perfetto effettuata dai Padri costituenti sia il superamento della stessa parità, da tempo auspicata da numerose forze politiche in nome di una maggiore rappresentanza territoriale, quale sarebbe in effetti il ruolo del nuovo Senato.
Perché la scelta del bicameralismo paritario nel 1947? Essa è stata il prodotto di un compromesso tra tre schieramenti politici:
– Il Partito comunista, la cui propensione a spazzare via ogni forza di rappresentanza territoriale a favore dei Partiti e del Parlamento, promossi a unici soggetti di integrazione politica, si traduce in una preferenza per il monocameralismo o il bicameralismo sostanzialmente perfetto;
– La Democrazia cristiana, secondo la quale il pluralismo tipico della società italiana non può essere appianato, ma va riconosciuto attraverso una seconda Camera rappresentante le categorie sociali e/o i territori;
– Una terza posizione intermedia, che non intende cancellare del tutto la rappresentanza degli interessi, ma non vuole neanche concederle troppo spazio: il monocameralismo risulta salvo, ma occorre riconoscere istituzionalmente anche gli interessi settoriali creando una seconda Camera o, quantomeno, degli organi rappresentativi da affiancare alla Camera rappresentativa, senza essere al suo livello.
Di queste tre posizioni, come si sa, è prevalsa la prima, lasciando i rapporti tra Parlamento e interessi settoriali e regionali al di fuori del circuito istituzionale per essere affidati al “libero gioco negoziale” (definizione di I. RUGGIU, Contro la Camera delle Regioni, Jovene Editore, 2009, Napoli) e dunque alla sfera dei rapporti informali. La ratio che giustifica tale scelta appare evidente, analizzando il periodo storico che ne costituisce lo sfondo e le radici: si intendono superare le divisioni creando un potere democratico forte e coeso, favorendo la sintesi politica in un organo accentrato.
Solo negli anni successivi, quando l’originaria paura di uno sfaldamento dell’unità politica si è affievolita, il Governo ha avvertito il bisogno di recuperare un dialogo con le Regioni, soprattutto nell’ottica di garantire le minoranze: il tentativo sfocia nella creazione della Conferenza Stato-Regioni (1983), mentre il legame con le categorie lavorative prova a essere allacciato attraverso il CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro), abolito secondo il ddl Boschi.
A livello parlamentare, nonostante la presenza di questi due organi di rappresentanza territoriale, non è comunque prevista alcuna forma di differenziazione delle due Camere che possa far pensare a un modello di rappresentanza che vada al di là di quella garantita dai Partiti. Non vi è inoltre alcuna distinzione di ruoli, l’unica differenza consiste nel fatto che, ex art. 57 Cost, il Senato “è eletto a base regionale” e si compone di 315 elettori, a fronte dei 630 Deputati dell’altra Camera. Il meccanismo che si viene a determinare per l’approvazione delle leggi diventa eccessivamente farraginoso, prevede eccessivi “rimbalzi di palla” tra le due Camere (tanto che, in gergo, si parla, a tal proposito, di “navette”): di qui l’esigenza di differenziare la composizione e soprattutto il ruolo delle due Camere.
Il Senato, in particolare, riduce i suoi membri da 315 a 100 (numero ritenuto da alcuni eccessivamente alto), 95 eletti dai Consiglieri regionali tra i Consiglieri stessi e i Sindaci più 5 nominati dal Presidente della Repubblica) e mantiene il potere legislativo solo su alcune materie: riforme costituzionali, leggi costituzionali, leggi sui referendum, leggi elettorali degli enti locali, ratifiche dei Trattati internazionali, nonché Diritto della famiglia, matrimonio e salute. La principale competenza tra quelle negate è quella di votare la fiducia al Governo, che resta nelle mani della sola Camera dei Deputati.
Per quanto riguarda le altre competenze, è comunque possibile per il Senato esprimere proposte di modifica su richiesta di almeno un terzo dei componenti, ma gli emendamenti devono essere votati entro trenta giorni. Per le leggi di bilancio, invece, le proposte di emendamento devono essere votate entro 15 giorni, tuttavia l’ultima parola spetta alla Camera dei Deputati.
Altra novità significativa è il rovesciamento del sistema per distinguere le competenze dello Stato da quelle delle Regioni: ora è lo Stato a veder delimitata la sua competenza esclusiva a politica estera, immigrazione, rapporti con la Chiesa, difesa, moneta, sistema tributario, burocrazia, ordine pubblico, cittadinanza e stato civile, giustizia, diritti civili, salute, istruzione, previdenza, leggi elettorali locali, dogane, ambiente, beni culturali e paesaggistici, ordinamento delle professioni, energia, infrastrutture strategiche, porti e aeroporti, mentre il precedente sistema elencava le competenze regionali specifiche, lasciando quelle residue in mano allo Stato.
I pareri su tali progetti di riforma? Indubbiamente le lungaggini del procedimento legislativo sarebbero ridimensionate e si favorirebbe la rappresentanza territoriale, da tempo auspicata in nome delle esigenze, spesso profondamente diverse, delle varie Regioni, ancora divise da interessi economici e politici contrastanti. Per quanto concerne il taglio dei costi spesso addotto a sostegno di tale nuova impostazione, forse è troppo presto per poter stabilire se esista un effettivo beneficio economico, anche se alcuni ritengono che il nuovo sistema sia dispendioso almeno quanto il precedente.
Oltre a considerazioni più materiali, vi è chi, come Roberto Bin, nell’editoriale Le elezioni e il nodo del Senato, pubblicato nel 2013 su Le Regioni, ripercorre i dubbi che hanno attanagliato gli stessi Padri costituenti nel decidere il sistema da adottare per evitare la formazione di maggioranze diverse nei due rami del Parlamento, di fatto creando un sistema elettorale solo falsamente maggioritario per il Senato, a fronte del metodo proporzionale adottato per la Camera dei Deputati. Anche la diversa durata delle due Camere (cinque per quella dei Deputati e sei per il Senato) viene ufficialmente superata nel 1963, dando vita al bicameralismo perfetto che è sopravvissuto fino a oggi. Alla luce di queste riflessioni di carattere storico, l’opinione di Bin è che quella che rappresenta proprio la base delle riforme costituzionali, ovvero la divisione di competenze tra le due Camere facendo riferimento alla distinzione di competenze tra Stato e Regioni, è nient’altro che un “abbaglio” :
“Gli elenchi delle materie sono ‘pagine bianche’ (per dirla con Livio Paladin) in cui ben poche leggi possono trovare una collocazione precisa: le leggi si occupano di problemi complessi, curano politiche pubbliche, inseguono obiettivi tattici o strategici, difficilmente ‘disciplinano una materia’ […] Ricollegare le competenze delle Camere alle ‘materie’ creerebbe un cortocircuito che renderebbe drammatica la contrapposizione tra la difficile interpretazione di esse da parte del giudice di legittimità delle leggi e l’interpretazione ‘politica’ da parte degli organi parlamentari. Ne abbiamo bisogno? Se ne gioverebbe la necessaria speditezza delle procedure parlamentari?”
Sicuramente un rischio non trascurabile, specie se si considera che queste riforme dovrebbero migliorare l’efficienza parlamentare.
Altra questione: il Senato non perderebbe legittimazione democratica, diventando un organo al servizio di interessi regionali, quasi corporativi, al pari dell’abolito CNEL?
A queste domande è difficile dare una risposta, anche perché gli effetti delle riforme non sono facilmente calcolabili ex ante, ma bisogna aspettarne gli esiti ex post.
Ciò che è certo è che nessuna scelta va demonizzata a priori e anche la difesa della Costituzione va collocata entro i giusti limiti: come si è visto, essa prevede solo il rispetto della forma bicamerale, il resto dipende dalla discrezionalità del legislatore, che può valutare la contingenza di una certa previsione, tentando comunque di essere lungimirante.
Come hanno fatto gli stessi Padri costituenti, d’altronde, prevedendo un testo costituzionale fondato su alcune basi certe e su disposizioni riempibili di contenuti discrezionali. Formula che ha avuto successo, se ancora oggi tutta l’Italia celebra la Liberazione, momento di partenza per la nascita della nostra Repubblica.

ELISA PETTITI

Bibliografia
– G. ZAGREBELSKY – V. MARCENO’, Giustizia costituzionale, Il Mulino, Bologna, 2012
– R. BIN – G. PITRUZZELLA, Diritto costituzionale, Giappichelli Editore, Torino, 2011
– I. RUGGIU, Contro la Camera delle Regioni, Jovene Editore, 2009, Napoli
– R. BIN, Le elezioni e il nodo del Senato, in Le Regioni, n. 1, gennaio-febbraio 2013, Il Mulino

Sitografia
– Dal Sole 24ore del 19/01/2015: http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2015-01-19/riforme-camera-approva-l-articolo-1-addio-bicameralismo-perfetto-190830.shtml?uuid=ABsbKJgC
– Da Repubblica (articolo di Sebastiano Messina): http://www.repubblica.it/politica/2014/08/08/news/nuovo_senato-93358441/