Responsabilità civile dei magistrati: “ce lo chiede l’Europa!” o scelta politica consapevole?

“Palazzo di Giustizia”, foto di Marta, licenza CC BY-SA 2.0, flick.com

Il 24 febbraio 2015 il Parlamento ha approvato definitivamente la legge 27 febbraio 2015, n. 18 (disciplina della responsabilità civile dei magistrati) volta a modificare la legge 13 aprile 1988, n. 117 (c.d. legge Vassalli) appunto in tema di responsabilità civile dei magistrati. Inutile dire che la legge ha provocato – toccando un tema tanto delicato – reazioni e prese di posizione di ogni genere, in larga parte di natura politica – reazioni che analizzeremo subordinatamente rispetto all’analisi dettagliata della disciplina giuridica di tale istituto, vuoi precedente alla riforma, vuoi attuale.

Anzitutto bisogna partire da una considerazione assai generale: i magistrati (ai quali è dedicato l’intero Titolo IV della Parte II della Costituzione, artt. 101 ss.) non sono solo dei professionisti né – ancora meno – dei semplici dipendenti o funzionari pubblici, ma bensì organi dello Stato preposti all’esercizio di uno dei suoi tre tradizionali poteri (quello, per l’appunto, giudiziario) il quale, oltre tutto, fa capo ad ogni singolo magistrato in quanto tale ed è dallo Stato gelosamente riservato a se stesso, senza concessione alcuna per Regioni o enti locali (ed in generale è proprio questo il motivo per cui la categoria continua a trovarsi, dal punto di vista lavoristico, sottoposta a rapporto di diritto pubblico con lo Stato e non a contrattualizzazione, come la maggior parte dei dipendenti pubblici a seguito delle riforme del pubblico impiego degli anni ’90). È questo il motivo per cui non è affatto scontato che un ordinamento giuridico preveda un regime di responsabilità civile gravante sul singolo magistrato-persona fisica (essendo, un regime siffatto, necessariamente comprimente la sfera di indipendenza ed autonomia della magistratura). Tuttavia, è sempre questa la ragione per cui, invece, in tutti gli ordinamenti democratici moderni (specie occidentali), si riconosce una responsabilità dello Stato per fatto del magistrato.

I sistemi di common law (Stati Uniti, Regno Unito e altri) ancora oggi prevedono una totale irresponsabilità civile per i magistrati ed è questo il modello che è stato vigente anche in Italia fino al 1988. Negli anni ’80 si avverte, però, l’esigenza che in qualche modo anche il magistrato sia chiamato a “pagare” e (a guida PSI craxiano, superate le resistenze del PCI ma non quelle della magistratura) si arriva alla l. 117/1988 che affianca alla responsabilità dello Stato anche quella del magistrato, in casi però assai circoscritti. Si richiede (oltre al dolo, ovviamente) infatti, una tipologia di colpa che, pur essendo formalmente definita grave, in realtà era da intendersi (ed è stata intesa) come inescusabile (parametro di colpa dunque ulteriore rispetto ai tre tradizionali – lievissima, lieve e grave – e talmente macroscopico da risultare integrato, per fare un esempio, nel caso in cui il giudice, nel decidere un determinato caso, applicasse una legge non più vigente o ne disapplicasse una vigente) e si introduce un filtro (rimesso al Tribunale in camera di consiglio), superato il quale era possibile procedere contro il magistrato. Una volta accertata la responsabilità di quest’ultimo, peraltro, a rispondere direttamente era solamente lo Stato (nella veste del Ministro di Grazia e Giustizia – oggi solo Giustizia), il quale poi era nella facoltà di esercitare azione di regresso sul magistrato nei limiti di 1/3 dello stipendio, ma, si badi, non era obbligato a farlo. Questo sistema è stato vigente per l’appunto fino alla legge in esame, la l. 18/2015, che ha completamente modificato la materia, nei termini che seguono.

Anzitutto – e soprattutto – sono stati modificati i casi in cui il magistrato può essere chiamato a rispondere in sede civile: oltre al caso (abbastanza ovvio) in cui egli si sia reso colpevole di reato, quello in cui abbia agito con dolo e quello di diniego di giustizia (previsto dall’art. 3 l. 117/1988, non toccato dalla riforma), il legislatore è tornato indietro rispetto agli anni ’80, prevedendo non più la colpa c.d. inescusabile, ma bensì la semplice colpa grave (equiparando così il magistrato a qualsiasi professionista, ai sensi dell’art. 2236 c.c.), la quale, per impedirne un’interpretazione eccessivamente restrittiva, è stata altresì tipizzata in una serie di ipotesi. Ai sensi infatti del modificato art. 2, c. 3 l. 117/1988, costituisce colpa grave:

  • La violazione manifesta della legge nonché del diritto dell’Unione europea;
  • Il travisamento del fatto o delle prove (per es. interpretare male i contenuti di una testimonianza);
  • L’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento (ossia il c.d. errore di fatto);
  • L’emissione di un provvedimento cautelare personale o reale fuori dai casi consentiti dalla legge oppure senza motivazione (l’aggiunta qui ha riguardato il riferimento alle misure reali, con conseguente possibilità di incorrere in colpa grave per questo motivo anche nel corso di un procedimento civile, non solo penale – come accadeva, invece, stante il precedente riferimento alle sole misure personali).

Per essere ancora più chiaro (e, come vedremo, per ottemperare ad una delle ragioni alla base della riforma), il legislatore ha anche esplicitato il significato dell’espressione violazione manifesta che, dunque, ai sensi dell’art. 2, c. 3-bis l. 117, deve essere valutata tenendo conto dei seguenti elementi:

  • Grado di chiarezza e precisione delle norme violate;
  • Inescusabilità e gravità dell’inosservanza (ecco riproposto il riferimento all’elemento soggettivo sub specie di colpa grave);
  • Quanto alla violazione del diritto dell’Unione Europea deve tenersi in considerazione anche la mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo paragrafo, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (il quale – ricordiamo –  è obbligatorio per ogni giudice di ultima istanza; dunque nel nostro ordinamento per la Corte di cassazione, il Consiglio di Stato e la Corte dei conti nell’esercizio delle sue funzioni giurisdizionali, tralasciando i problemi relativi alla Corte costituzionale, la cui giurisprudenza al riguardo è però risolutiva, cfr. ord. 103/2008) nonché il contrasto dell’atto o del provvedimento con l’interpretazione espressa dalla Corte di giustizia dell’Unione europea.

Risulta, dunque, alquanto poco utile la clausola contenuta nel comma 2 dell’art. 2 l. 117 che esclude che nell’esercizio delle funzioni giudiziarie possa dare luogo a responsabilità l’attività di interpretazione di norme di diritto o quella di valutazione del fatto o delle prove dal momento che fa salvi (oltre, giustamente, ai casi di dolo) i commi 3 e 3-bis, sopra analizzati, riducendo quindi al minimo questa garanzia.

A questo punto, una volta che risulti sussistente uno di questi casi, potrà essere esercitata dal cittadino azione di risarcimento danni nei confronti dello Stato, nelle vesti del Presidente del Consiglio dei Ministri (ovviamente previo esaurimento di tutti i mezzi di impugnazione esperibili). La competenza del giudice è radicata ai sensi dell’art. 11 c.p.p. (che ha ad oggetto procedimenti in cui ha parte un magistrato, in modo che egli non venga giudicato nel luogo ove svolge o ha svolto le proprie funzioni). Tutto ciò era ed è ancora previsto dall’art. 4, l. 117, che quindi non è risultato modificato (non è dunque possibile nemmeno adesso ricorrere direttamente avverso il singolo magistrato, ma solo nei confronti dello Stato). Tuttavia – ed è questo probabilmente uno dei punti più rilevanti della riforma – l’art. 3, c. 2, l. 18/2015 ha abrogato l’art. 5, l. 117, ossia l’articolo che prevedeva il filtro, che è quindi scomparso. L’art. 6, l. 117 è rimasto invariato e prevede che il magistrato non possa essere chiamato in causa ma solamente intervenirvi volontariamente ai sensi dell’art. 105 c.p.c. (solamente in questo caso il giudizio contro lo Stato farà stato in quello di rivalsa), ma ovviamente ora questo regime si applicherà unicamente al caso del giudizio vero e proprio di risarcimento esperito nei confronti dello Stato (essendo scomparso il filtro).

Altra modifica rilevantissima è quella apportata all’art. 7, l. 117, relativo all’azione di rivalsa dello Stato verso il magistrato. Si prevede ora che tale azione debba essere esercitata obbligatoriamente entro due anni dal risarcimento nel caso di diniego di giustizia, ovvero nei casi in cui la violazione manifesta della legge nonché del diritto dell’Unione europea ovvero il travisamento del fatto o delle prove, di cui all’articolo 2, commi 2, 3 e 3-bis, sono stati determinati da dolo o negligenza inescusabile. Sembrerebbe dunque che si sia tornati qui all’elemento della colpa inescusabile. Bisogna tuttavia evidenziare due punti: anzitutto che l’azione è stata resa obbligatoria (quindi ci troviamo in un regime comunque più severo del precedente) e che i casi richiamati (ossia quelli tipizzati e analizzati prima) hanno un’estensione decisamente maggiore rispetto al passato. Ovviamente resta aperta la possibilità (o almeno sembra che nulla osti a tale interpretazione, nel silenzio della legge) che l’azione di rivalsa sia esercitata (questa volta facoltativamente) anche nei casi di colpa sì grave ma non legata a negligenza inescusabile.

Ribadiamo che anche l’azione di rivalsa vede radicare la propria competenza ai sensi dell’art. 11 c.p.p., che essa instaurerà un vero e proprio nuovo giudizio (questa volta fra Stato e magistrato) che prescinderà totalmente dal risultato del precedente (fra Stato e cittadino) – non essendo il giudicato ivi formatosi suscettibile ex art. 2909 c.c. di fare stato nei confronti del magistrato (che infatti non è stato parte in esso; salvo il caso visto prima dell’art. 6, l. 117) – e che sarà volto a valutare se effettivamente sussista il dolo o la negligenza inescusabile del magistrato.

L’ultima modifica rilevante ha riguardato l’art. 8, l. 117, relativo alla misura della rivalsa, aumentata da massimo 1/3 a massimo la metà dell’annualità dello stipendio netto, da prelevarsi in rate mensili di non più di 1/3 dello stipendio netto. Il dolo ovviamente è escluso da questi limiti e dunque il magistrato sarà chiamato a risarcire interamente lo Stato.

Riassumendo le innovazioni, e riportandole alla loro essenza, possiamo osservare che:

  • La legge ha esteso i casi in cui sussiste responsabilità dello Stato per fatto del magistrato (colpa grave) e li ha tipizzati con estrema precisione;
  • È stato previsto che il magistrato risponda personalmente per negligenza inescusabile (oltre che per dolo) nei casi tipizzati che abbiamo visto;
  • È stato previsto che nel caso di cui al punto precedente lo Stato debba necessariamente rifarsi sul magistrato ed è stato eliminato ogni filtro;
  • È stata aumentata la misura massima della rivalsa.

Conclusa la disamina giuridica è bene passare all’analisi delle motivazioni della riforma, soprattutto per evidenziarne e criticarne una, la più richiamata. Il Governo infatti, (e con esso un po’ indiscriminatamente le forze politiche nonché i parlamentari proponenti il disegno di legge) è stato chiaro nel giustificare la necessità di detta riforma con esigenze europee, che avrebbero imposto di ampliare i casi di responsabilità del magistrato in relazione alla violazione del diritto europeo dato che l’allora vigente art. 2, l. 117 escludeva sempre tale responsabilità in caso di interpretazione di norme di diritto e di valutazione del fatto o delle prove (praticamente tutto ciò di cui si sostanzia l’attività giurisdizionale).

Occorre fare decisamente chiarezza sul punto, a costo di risultare un po’ tecnici, perché la questione risulta assolutamente rilevante, non solo ai nostri fini ma, più in generale, per valutare come l’Unione Europea venga spesso fatta oggetto di facili scudi dietro cui nascondere scelte (magari sgradite) squisitamente politiche (cosa che di per se stessa dovrebbe essere tanto legittima da non richiedere scuse di alcun genere, soprattutto da parte di organi per loro stessa natura politici e chiamati ad effettuare scelte politiche, quali sono il Governo e il Parlamento).

I Trattati regolatori dell’Unione Europea (il TUE e il TFUE) non prevedono in alcuna loro disposizione che sia possibile per il cittadino, qualora veda violati dal proprio Stato diritti che l’ordinamento dell’Unione gli riconosce, far valere tale lesione costringendo lo Stato ad un risarcimento. Tuttavia, la Corte di giustizia dell’UE è pervenuta in via giurisprudenziale ad affermare tale possibilità, considerandola corollario indispensabile per garantire il rispetto di detti diritti e per costringere gli Stati membri al rispetto del diritto dell’Unione. Tale possibilità è stata affermata per la prima volta nell’ormai storica sentenza Francovich (1991) ed è andata chiarificandosi nella successiva giurisprudenza della Corte. Tre sono le condizioni che devono sussistere affinché il cittadino possa esercitare tale azione e sussista la responsabilità dello Stato: la norma dell’Unione deve essere preordinata ad attribuire diritti a favore dei singoli; deve trattarsi di una violazione grave e manifesta; deve esistere un nesso di causalità fra la violazione dell’obbligo incombente sullo Stato e il danno subito. Va infine chiarito che lo Stato può essere chiamato a rispondere per violazioni del diritto comunitario perpetrate da ogni suo organo e potere, solamente in maniera subordinata rispetto ad altri rimedi esperibili previamente ed ovviamente davanti alle giurisdizioni nazionali, con le relative procedure (e non già dinanzi a quella europea).

Chiarito questo, a noi interessa particolarmente il caso in cui lo Stato violi il diritto dell’UE per fatto del potere giudiziario, ossia per fatto del magistrato. La domanda è: quando lo Stato (si badi: lo Stato) deve essere chiamato a risarcire il danno causato al cittadino dalla violazione del diritto comunitario perpetrata tramite la giurisdizione (ossia sempre dallo Stato, atteso che il potere giudiziario è in qualche modo parte della sovranità e dall’autorità statale)? A questo quesito la Corte di giustizia ha risposto con la sentenza Kӧbler (2003), che sostanzialmente prevede che lo Stato debba rispondere in tutti i casi (si intende: limitatamente al riferimento al diritto dell’Unione) che abbiamo visto disciplinati nell’art. 2, commi 3 e 3-bis, l. 117/1988 (con particolare riguardo al concetto di violazione manifesta e al suo estrinsecarsi), e che quindi il legislatore ha voluto fare propri tramite la l. 18/2015.

Sono sorti proprio a questo punto problemi di compatibilità fra tale sentenza e l’originario regime della l. 117. Abbiamo detto che l’art. 2 escludeva la responsabilità del magistrato in caso di interpretazione di norme di diritto e di valutazione del fatto o delle prove e sappiamo che quel regime era particolarmente restrittivo: pochissimi erano i casi in cui lo Stato avrebbe potuto essere chiamato a rispondere per fatto del magistrato. La Corte di giustizia si pronuncia sulla compatibilità con la sentenza Traghetti del Mediterraneo (2006) alla base della quale stava un danno arrecato all’impresa Traghetti del Mediterraneo (in una disputa con lo Stato colpevole di aver favorito eccessivamente la compagnia Tirrenia in violazione della normativa europea sugli aiuti di Stato) dal mancato (doveroso) rinvio pregiudiziale da parte della Corte di cassazione. Il giudice nazionale adito dalla Traghetti per ottenere il risarcimento (in base a quella disciplina giurisprudenziale che abbiamo visto prima) si è trovato in difficoltà: da una parte, infatti, il diritto al risarcimento non poteva essere escluso, dall’altra, però, la l. 117/1988 rendeva impossibile ritenere sussistente la responsabilità dello Stato per fatto del magistrato. Non potendo fare altro che applicare detta legge il giudice si è risolto al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, chiedendo che si pronunciasse sulla compatibilità della l. 117 con la giurisprudenza Kӧbler, cosa che essa ha fatto con la sent. Traghetti del Mediterraneo, dichiarandone inequivocabilmente l’incompatibilità perché (ed ecco lo snodo che ci interessa maggiormente) eccessivamente limitatrice della responsabilità dello Stato per fatto del magistrato, non già perché eccessivamente limitatrice della responsabilità del magistrato-persona fisica. In altre parole, all’Unione Europea non interessa affatto in quali e quanti casi il magistrato sia o meno chiamato a rispondere in sede civile (né, tanto meno, le interessano le relative modalità), essendo questa questione di stretta politica interna: quel che invece le interessa (e molto, essendo in ballo il rispetto del suo ordinamento) è che lo Stato sia chiamato a rispondere qualora il magistrato risulti responsabile, permettendo senza problemi una scissione fra i due piani, e richiedendo all’Italia di allargare quello della responsabilità statale. Quanto stiamo affermando risulta altresì inequivocabilmente dalla stessa sent. Kӧbler, che infatti dichiara di non voler essere in nessun modo limitativa dell’indipendenza del giudice, avendo riguardo alla responsabilità dello Stato e non a quella personale.

A seguito della sent. Traghetti il legislatore italiano non si è affatto curato di riformare la l. 117 in maniera conforme alla giurisprudenza comunitaria, incorrendo in condanna da parte della Corte di giustizia nel 2011 all’esito dell’apposita procedura di infrazione avviata dalla Commissione europea. Per scampare alla seconda condanna (la cui procedura era già iniziata) ecco la promulgazione della l. 18/2015.

Da quanto abbiamo detto fin qui appare giuridicamente chiaro che ritenere che la l. 117/1988 dovesse essere riformata per ampliare e chiarificare alla luce della giurisprudenza comunitaria non solo la responsabilità statale ma altresì quella personale del magistrato è assolutamente insostenibile e che, pertanto, questo argomento dovrebbe essere espunto dalla varietà di ragioni politiche apportata da chi era (ed è) favorevole alla riforma.

Si potrà ritenere – con il Governo – che sia politicamente giusto e doveroso che anche i magistrati “paghino” come tutti gli altri professionisti quando commettono un errore, anche a scapito di parte della loro indipendenza ed autonomia ovvero si potrà ritenere – con l’ANM – che tale riforma di fatto non faccia altro che comprimere la sfera di libertà del giudice nell’assunzione della sua decisione, sottoponendolo al rischio di pesanti ricadute personali sul piano economico, nonché al rispetto (relativamente al diritto comunitario) della giurisprudenza della Corte di giustizia, violando così non solo gli artt. 101 e 104 Cost., ma anche l’art. 107 Cost., ma in ogni caso non si potrà ritenere che questa scelta possa in qualche modo oscuro derivare necessariamente da decisioni assunte nella sfera dell’Unione Europea.

Le considerazioni politiche spettano a ciascuno secondo le proprie convinzioni, su quelle giuridiche speriamo di aver fatto un po’ di chiarezza.

 FABRIZIO TORELLI

Bibliografia e sitografia:

  • Legislazione: si rinvia al sito www.normattiva.it per i testi della legge 27 febbraio 2015, n. 18 e della legge 13 aprile 1988, n. 117.
  • Giurisprudenza: Corte di giustizia dell’Unione Europea, sent. 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-9/90, Francovich; sent. 30 settembre 2003, causa C-224/01, Kӧbler; sent. 13 giugno 2006, causa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo. Corte costituzionale, ord. 13 febbraio 2008, n. 103.
  • Dottrina: Roberto ADAM e Antonio TIZZANO – Lineamenti di diritto dell’Unione europea – seconda edizione, G. Giappichelli editore, Torino, in particolare il par. 5 del cap. VII. Quanto al regime precedente alla l. 18/2015 cfr. Chiara BESSO MARCHEIS – Il processo civile – profili generali – G. Giappichelli editore, Torino, in particolare il par. 4 del cap. 4.
  • Altro: per una panoramica generale sulla riforma si è attinto dalle lezioni del marzo 2015 del dott. Matteo Lupano, docente di diritto processuale civile presso l’Università degli studi di Torino; per una sintetica esposizioni delle ragioni del Governo cfr. la Relazione tecnica sulla responsabilità civile dei magistrati, reperibile sul sito del Ministero della Giustizia, www.giustizia.it; per un’esposizione delle ragioni dei magistrati invece cfr. l’articolo “Soltanto alla legge”. Brevi note sulla responsabilità civile dei magistrati a firma di C. Commandatore e pubblicato sulla Rivista dell’Associazione, reperibile sul sito dell’ANM, www.associazionemagistrati.it.

2 Comments

  1. Giulia

    E’ possibile, quindi, equiparare il magistrato al professionista?
    Quali sarebbero i punti in comune?
    E l’art. 2236 c.c. è applicabile, ad oggi, anche al magistrato?

    1. Fabrizio Torelli Fabrizio Torelli

      Gentile Giulia,

      Direi che i punti in comune – sostanzialmente – sono ormai moltissimi, anche se formalmente e tecnicamente escluderei che il 2236 c.c. possa essere pianamente applicato al magistrato, stante la disciplina della legge 117/1988 (come riformata), che si pone come chiaramente speciale – e dunque derogatoria – rispetto a detto articolo.
      Mi sembra inoltre che tale disciplina, nel chiarire (anche se in maniera più estensiva di prima) cosa si debba intendere per “colpa grave” nel caso del magistrato, avvalori quanto appena affermato.
      Spero di essere stato esaustivo,

      Fabrizio Torelli

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