Conciliazione nel processo tributario: con la riforma del 2015 cambiano momento di perfezionamento e ambito applicativo

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“Calculator and Money”, foto di 401(K) 2012, licenza CC BY-SA 2.0, Flickr.com

Il D.Lgs n. 156 del 2015, in vigore dal primo gennaio di quest’anno, ha modificato in modo significativo la disciplina del processo tributario, contenuta nel D.Lgs n. 546/1992, e, in particolare le norme dedicate alla conciliazione.

Se resta immutata la funzione di questo istituto – cioè consentire a Fisco e contribuente di porre fine ad una controversia attraverso la stipula di un accordo, cui segue una pronuncia di cessazione della materia del contendere da parte del giudice tributario, con conseguente estinzione del giudizio – con la recente novella sono cambiate le modalità di raggiungimento di tale accordo.

Dal punto di vista sistematico, è bene premettere che il legislatore del 2015 ha introdotto due nuove disposizioni (art. 48-bis e art. 48-ter) che vanno ad aggiungersi al preesistente art. 48 e che il suo apporto si è prevalentemente concentrato in due direzioni: a) momento di perfezionamento; b) ambito applicativo.

Circa il primo profilo indicato, la novella ha anticipato il momento in cui la conciliazione diviene efficace e vincolante per le parti, alla fase nella quale l’accordo viene sottoscritto e il processo verbale è redatto; si tratta di una novità rilevante, posto che in precedenza era necessario attendere il pagamento dell’importo accettato da ambo le parti.

La previsione previgente, tuttavia, rendeva talora difficile coordinare il frangente nel quale il giudice poteva dichiarare cessata la materia del contendere, con la verifica dell’effettivo versamento di tale importo o di una sua parte. Spesso si era costretti ad un plurimo rinvio di udienze che, de facto, finiva per indebolire l’idoneità, da parte conciliazione, di condurre in tempi abbastanza celeri ad un’estinzione del contenzioso (in questi termini si esprime anche l’ampia Circolare n. 38/E, pubblicata dall’Agenzia delle Entrate il 29 dicembre 2015 a commento della riforma).

Da qualche mese a questa parte, invece, il momento del concreto pagamento della somma indicata nell’atto conciliativo risulta del tutto irrilevante circa la possibilità di arrivare ad un’estinzione del processo. Le nuove disposizioni, infatti, precisano che accordo e processo verbale costituiscono titolo per la riscossione (art. art. 48, 4 co. e art. 48-bis, 3 co.) – per cui, laddove poi il contribuente non ottemperasse all’accordo, l’Agenzia delle Entrate sarebbe legittimata ad iniziare il procedimento di recupero coattivo, attraverso l’iscrizione a ruolo dell’importo indicato nell’atto conciliativo e delle sanzioni per omesso versamento (così ancora la Circolare n. 38/E) – nonché motivo che autorizza la pronuncia di una sentenza di cessazione della materia del contendere (art. 48, 2 co. e art. 48-bis, 4 co.).

Il secondo campo nel quale è intervenuta la novella riguarda l’ambito applicativo della conciliazione, il quale è stato ampliato, al fine di facilitarne il ricorso, per mezzo di tre diverse modifiche; in prima analisi, è stato abolita la previsione che circoscriveva la possibilità per le parti di accordarsi al primo grado di giudizio (la precedente formulazione dell’art. 48, infatti, faceva esplicito riferimento alla Commissione tributaria provinciale che, nel rito tributario, è giudice di prime cure).

Da quest’anno, invece, le parti avranno la possibilità di conciliare anche in appello (mentre è escluso che ciò possa avvenire dinnanzi alla Corte di Cassazione – come chiarito anche nella Relazione illustrativa al decreto – visto il divieto, per tale organo, di assumere cognizione del merito della vicenda), anche se il contribuente avrà un minor beneficio rispetto al caso in cui si accordi con l’Ufficio già in primo grado. Se, infatti, la conciliazione viene perfezionata innanzi alla CTP, la sanzione irrogata dal Fisco in sede di accertamento andrà ridotta nella misura del 40% del minimo previsto dalla legge; se, invece, le parti riescono a mettersi d’accordo solo nella fase di giudizio affidata alla CTR, la riduzione sarà pari al 50% del minimo.

La seconda direzione che permette una estensione applicativa dell’istituto esaminato in questo articolo riguarda invece la possibilità di farvi ricorso anche per porre anticipatamente termine alle c.d. liti da rimborso, cioè quei contenziosi non già finalizzati all’annullamento dell’avviso di accertamento, emanato dal Fisco, bensì atti a tutelare il diritto del contribuente di ricever la ripetizione di un’imposta che non doveva essere pagata affatto o che doveva essere pagata in misura minore di quella  in effetti sborsata dallo stesso. Circa questo rilievo, è bene premettere che il sistema previgente non impediva in maniera netta il ricorso alla conciliazione, tuttavia dubbi interpretativi erano sorti in relazione alla previgente formulazione dell’art. 48, che lasciava intendere che il versamento dell’importo su cui le parti si erano accordate, era solamente quello a carico del contribuente e a beneficio dell’Erario.

Oggi anche questa preclusione sembra superata, dal momento che la nuova versione della disposizione prevede espressamente che l’accordo è titolo esecutivo anche “per il pagamento delle somme dovute al contribuente”. Il punto, del resto, è stato chiarito anche dalla prassi amministrativa, per mezzo della già citata Circolare n. 38/E del 2015, la quale precisa che il contribuente, una volta resa definitiva la conciliazione, è legittimato ad “esperire l’azione esecutiva davanti al giudice ordinario”.

Ulteriore elemento che pare voler facilitare l’accesso all’istituto in esame, risulta essere la possibilità conciliare anche le cause fiscali con un valore non superiore ai ventimila euro. Tali cause, ai sensi dell’art. 17-bis del Decreto legislativo 546/1992 non possono essere in prima battuta sottoposte al sindacato del giudice tributario: dapprima, infatti, il contribuente deve far valere le proprie ragioni con un reclamo che ha come destinatario lo stesso Ufficio – dunque autorità amministrativa – che ha prodotto l’atto impositivo  che ha negato il rimborso dell’imposta; compiuto tale passaggio, si apre una fase di mediazione tra le parti e, solo in caso di fallimento della stessa, l’originario reclamo si converte automaticamente in ricorso, rimesse alla giurisdizione delle Commissioni tributarie.

Fino al 2016, tuttavia, queste liti, che possiamo definire minori non potevano essere soggette a conciliazione; il naufragio del reclamo-mediazione, dunque, conduceva per certo ad un contenzioso e non vi erano più istituti pensati ad hoc per giungere ad una fine anticipata dello stesso. Con la novella anche questo limite è stato eliminato: vi sono dunque tutte le condizioni perché un numero sempre maggiore di controversie sui tributi, siano risolte mediante un accordo, evitando il finora quasi doveroso intervento del giudice.

ENRICO MOIA