L’occupazione acquisitiva alla luce di Cass. Sez. Un. 19 gennaio 2015 n. 735

Cantiere

Nell’ordinamento italiano per lungo tempo ha avuto cittadinanza un particolare modo di attribuzione di terreni al patrimonio della p.a.: l’occupazione acquisitiva. Essa consisteva nell’acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione allorquando la costruzione di un’opera dichiarata di pubblica utilità da parte dell’ente pubblico provocava una modificazione irreversibile di un terreno originariamente di proprietà privata, seppur l’occupazione di detto terreno privato da parte della p.a. fosse avvenuta sine titulo, ossia al di fuori delle normali procedure di esproprio. In altri termini, poteva capitare che, per costruire un’opera di pubblica utilità, l’amministrazione occupasse un terreno senza averlo previamente espropriato: allorquando tale occupazione portasse ad una modifica irreversibile del terreno stesso, esso usciva dal patrimonio del privato per entrare in quello dell’amministrazione. Al privato non residuava che il risarcimento del danno, soggetto al termine prescrizionale di 5 anni, che scorre dalla trasformazione irreversibile del terreno; infatti l’occupazione da parte della p.a. era comunque illecita. Inoltre, la p.a. poteva sanare la situazione espropriando anche formalmente il terreno, con effetti retroattivi: ossia, al privato in tal caso non era più dovuto il risarcimento del danno, ma solamente l’indennizzo da esproprio.

Tale istituto ebbe origine giurisprudenziale con Cass. Sez. Un. 1464/1983, che, partendo dalla fattispecie prettamente civilista dell’”accessione invertita” ex art. 938 c.c., cercava un ragionevole punto di equilibrio fra le ragioni di tutela e conservazione dell’azione amministrativa e quelle della proprietà privata. Il richiamo alla fattispecie privatistica dell’accessione invertita non deve però trarre in inganno circa la corresponsione monetaria al privato. Come noto, l’accessione invertita ex art. 938 c.c. consente al privato che abbia costruito con materiali propri sul fondo altrui contiguo al proprio di acquisire la proprietà del terreno su cui ha edificato, previa corresponsione del doppio del valore del terreno oltre il risarcimento del danno. Cass. Sez. Un. 12546/1992 ha invece sancito la diversità dell’occupazione acquisitiva amministrativa rispetto alla fattispecie civilistica: infatti, l’occupazione acquisitiva non può essere considerata alla stregua della regolamentazione di una controversia fra privati, intervenendo come elemento fondamentale ed imprescindibile la superiorità dell’interesse pubblico. Dunque, al privato non era dovuto il controvalore ex 938 c.c., ma solamente il risarcimento del danno.

Questa fattispecie creò però una tensione fra ordinamento interno e CEDU, in quanto l’art. 1 del primo protocollo addizionale alla Convenzione statuisce che “ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni Precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”. La Corte di Strasburgo ha dunque sanzionato ripetutamente l’occupazione acquisitiva per contrasto, in particolare, col principio di legalità che, a mente di questo articolo del protocollo addizionale, deve regolare la materia dell’esproprio per pubblica utilità. Infatti, tale istituto non solo è di origine giurisprudenziale e solo successivamente ha trovato qualche flebile base legale, ma in modo particolare consente alla p.a. di trarre giovamento da una situazione di illegalità; per di più, l’assenza di una procedura d’esproprio precedente all’occupazione, e dunque la possibilità di dichiarare il trasferimento di proprietà “a cose fatte” può condurre a risultati arbitrari, in spregio al principio che vuole che la legge sia accessibile e prevedibile (vedi inter alia Belvedere Alberghiera s.r.l. v. Italia).

Questo contrasto fra ordinamento interno e CEDU ha condotto negli ultimi anni ad un ripensamento dell’occupazione acquisitiva nel diritto italiano. La L. 111/2011, introducendo l’art. 42-bis al d.p.r. 327/2001, ha stabilito che “valutati gli interessi in conflitto, l’autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile”. Dunque, può intervenire un esproprio successivo alla modificazione del terreno, ma tale esproprio non sarà in grado di sanare la situazione di illegalità precedentemente creatasi, tanto che al privato dovrà essere corrisposto l’indennizzo da esproprio, calcolato nel valore venale del bene, cui si deve aggiungere il risarcimento del danno derivante dall’illegittima occupazione perpetratasi precedentemente alla procedura di esproprio. In questo senso, Cass. Sez. Un. 735/2015 ha stabilito che “alla luce della costante giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, quando il decreto di esproprio non sia stato emesso o sia stato annullato, l’occupazione e la manipolazione del bene immobile di un privato da parte dell’Amministrazione si configurano, indipendentemente dalla sussistenza o meno di una dichiarazione di pubblica utilità, come un illecito di diritto comune, che determina non il trasferimento della proprietà in capo all’Amministrazione, ma la responsabilità di questa per i danni”. Ecco allora che l’irreversibile trasformazione del terreno non porta all’automatico trasferimento al patrimonio della p.a., ma esso rimane del privato, fino a quando non intervenga la nuova procedura ex art. 42-bis d.p.r. 327/2001.

E’ possibile dunque affermare che è mutata la natura dell’illecito commesso dalla p.a. Se prima infatti l’acquisizione al patrimonio pubblico rendeva l’illecito istantaneo, ossia realizzato e concluso al momento della trasformazione, oggi fino a quando non intervenga provvedimento espropriativo ex art. 42-bis d.p.r. 327/2001 o l’abdicazione alla proprietà da parte del privato, che può avvenire anche attraverso la richiesta di risarcimento per equivalente, l’occupazione è illegittima e dunque l’illecito è permanente. In tal senso, è mutata anche la disciplina della prescrizione: se prima essa decorreva dal momento della trasformazione del terreno, ossia da quando l’illecito si concludeva, oggi invece il privato può chiedere ogni annualità di risarcimento per la perdita di utilizzazione del terreno e dunque la prescrizione travolge solamente le singole annualità.

Ecco allora il principio i diritto affermato da Cass. Sez. Un. 735/2015: “l’illecito spossessamento del privato da parte della p.a. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione ed il privato ha diritto a chiederne la restituzione salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno. Il privato, inoltre, ha diritto al risarcimento dei danni per il periodo, non coperto dall’eventuale occupazione legittima, durante il quale ha subito la perdita delle utilità ricavabili dal terreno e ciò sino al momento della restituzione ovvero sino al momento in cui ha chiesto il risarcimento del danno per equivalente, abdicando alla proprietà del terreno. Ne consegue che la prescrizione quinquennale del diritto al risarcimento dei danni decorre dalle singole annualità, quanto al danno per la perdita del godimento, e dalla data della domanda, quanto alla reintegrazione per equivalente”.

ALBERTO PARMENTOLA