L’integrazione dei migranti regolari in Europa alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’UE (Cause C-579/13 e C-153/14)

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Nonostante le politiche europee in materia di immigrazione si siano recentemente concentrate sulle materie dell’asilo e dell’immigrazione irregolare, l’immigrazione legale rappresenta di gran lunga il fenomeno migratorio più incisivo, in termini numerici, sulle società europee. Gli stranieri legalmente in Europa sono 20 milioni (rappresentano il 4% della popolazione europea) e le statistiche mostrano una tendenza alla stabilizzazione e all’integrazione dei migranti arrivati sul territorio europeo negli ultimi decenni.

La disciplina dell’ingresso e del soggiorno dei migranti regolari negli Stati Membri è quasi interamente disciplinata dal diritto europeo (in base a quanto dettato dall’art. 79, par. 2, lett. A) e B) TFUE), mentre nel settore delle misure di integrazione degli stranieri, l’Unione Europea ha soltanto una competenza di coordinamento, completamento e sostegno nei confronti delle azioni degli Stati Membri (art. 79, par. 4 TFUE). Ciononostante, vi è un rapporto ravvicinato tra integrazione latu sensu, intesa come il complesso di strumenti volti all’inclusione del migrante nella società di destinazione – all’interno dei quali rientrano anche le misure sull’ingresso e sul soggiorno di migranti economici e rifugiati – ed immigrazione strictu sensu, vale a dire quella che si concreta nelle misure predisposte dai singoli Stati, sotto la forma delle “clausole di integrazione”. L’interdipendenza tra le due forme di integrazione ha recentemente interrogato la Corte di Giustizia dell’Unione Europea: i giudici europei hanno dovuto pronunciarsi in merito alla compatibilità della normativa nazionale di uno Stato Membro, volta all’imposizione di obblighi di integrazione nei confronti dei cittadini di Stati Terzi, con il diritto europeo. I due casi portati all’attenzione della Corte hanno riguardato: l’uno (caso P. e S.), l’interpretazione della Direttiva 2003/109/CE sullo status di soggiornanti di lungo periodo l’uno, l’altro (caso K e A), l’interpretazione della Direttiva 2003/86/CE sul ricongiungimento familiare. I due casi verranno brevemente presentati e discussi, con l’intento di evidenziare l’accezione di integrazione cui i giudici della Corte hanno fatto riferimento nel pronunciarsi.

Il caso P. e S.

Il caso ha riguardato due cittadine extraeuropee, di nazionalità americana e neozelandese, alle quali, pur essendo loro già titolari del permesso di soggiorno per soggiornanti di lungo periodo, fu richiesto di superare un test di integrazione civica, consistente nella dimostrazione di capacità di espressione orale e scritta in lingua olandese. In questo caso, il mancato superamento del test non rappresentava una condizione ostativa al mantenimento dello status di lungo-soggiornante, già riconosciuto alle parti in causa, ma determinava l’imposizione di una ammenda. L’integrazione dei cittadini provenienti da stati terzi è presa in considerazione dalla Direttiva 2003/109/CE quale “elemento cardine per la promozione della coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità enunciato nel trattato” (Considerando n. 4); inoltre, viene precisato che “Per costituire un autentico strumento di integrazione sociale, lo status di soggiornante di lungo periodo dovrebbe valere al suo titolare la parità di trattamento con i cittadini dello Stato membro in una vasta gamma di settori economici e sociali [alle] pertinenti condizioni definite dalla presente direttiva” (Considerando n. 12, Art. 11). È bene precisare che la normativa sulla libertà di circolazione dei cittadini europei non prescrive agli Stati Membri di imporre misure di integrazione, che si porrebbero del resto in contrasto con il principio di non discriminazione di cui all’art. 18 TFUE. Per quanto riguarda, invece, i cittadini extraeuropei, proprio l’art. 5 della Direttiva 109 del 2003, concede che “Gli Stati membri [possano] esigere che i cittadini di paesi terzi soddisfino le condizioni di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale”. In linea di principio, dunque, ai cittadini di stati terzi si può richiedere di conformarsi a determinate condizioni di integrazione. Il giudice di rinvio nella causa P. e S., nondimeno, si è chiesto se sia lecito che, dopo la concessione dello status di lungo-soggiornante, gli Stati pongano condizioni di integrazione costituite da un esame di integrazione civica. Secondo l’autorità giudiziaria olandese, infatti, l’obbligo di integrazione in esame sarebbe potuto rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 11 della Direttiva (relativo alla parità di trattamento con i cittadini nazionali): “in tal caso, poiché tale obbligo non è imposto ai cittadini nazionali, neppure i cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo dovrebbero essere soggetti a tale obbligo, pena violare il principio di parità di trattamento di cui alla citata disposizione”.

Secondo la Corte di Giustizia, che si è pronunciata sulla causa il 4 giugno 2015, l’esame di integrazione imposto dal diritto nazionale olandese anche a chi è già titolare dello status di lungo-soggiornante non è in contrasto con l’art. 5 della Direttiva – dal momento che questo “non vieta né impone agli Stati membri di esigere dai cittadini di paesi terzi l’adempimento di obblighi di integrazione dopo l’ottenimento dello status”. Per quanto riguarda invece la sua compatibilità con l’art. 11, questa viene ammessa dalla Corte, in quanto la situazione dei cittadini di paesi terzi non è analoga (relativamente alla conoscenza della lingua olandese) a quella dei cittadini nazionali: la parità di trattamento impone che situazioni analoghe vengano trattate allo stesso modo, ma secondo i giudici europei, non era questo il caso. La Corte di Giustizia non ha rilevato, dunque, una incompatibilità tra le disposizioni nazionali sulle misure di integrazione e il diritto europeo; al contrario, particolarmente interessante è il passaggio della sentenza in cui la Corte ha ritenuto che “nei limiti in cui l’obbligo di superare un esame permette di assicurare l’acquisizione da parte dei cittadini di paesi terzi interessati di conoscenze che risultano incontestabilmente utili per stabilire legami con lo Stato membro ospitante, occorre rilevare che tale obbligo, di per sé, non compromette la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla Direttiva 2003/109/CE, ma può viceversa contribuire alla loro realizzazione”. La Corte europea ha dunque ritenuto i test di integrazione civica quali strumenti volti alla facilitazione dell’integrazione dei soggiornanti di lungo periodo, nell’interesse dunque non solo dello Stato di accoglienza, ma anche degli stranieri stessi. Una importante precisazione riguarda, però, le modalità degli obblighi di integrazione (es. livello di conoscenze richiesto, accessibilità ai corsi e al materiale necessario per preparare gli esami, importi applicabili ai corsi): queste non possono essere tali da compromettere l’obiettivo posto dalla Direttiva, cioè quello della positiva integrazione dei cittadini di stati terzi.

Il caso K. e A.

Il secondo caso relativo alle misure di integrazione su cui si è pronunciata la Corte, in un arco di tempo significativamente ravvicinato rispetto a P. e S. (il 9 luglio 2015), ha riguardato l’interpretazione della Direttiva 2003/86/CE, che disciplina il ricongiungimento familiare degli stranieri. Anche questa direttiva contiene una clausola relativa alla possibilità, per gli Stati Membri, di chiedere alle persone che hanno presentato domanda di ricongiungimento familiare, di “soddisfare le misure di integrazione, conformemente alla legislazione nazionale” (art.7, par. 2). Nel caso in esame, le domande di ricongiungimento familiare proposte da una cittadina azerbaijana e da una cittadina nigeriana sono state rigettate in quanto entrambe non avevano superato il test di integrazione civica previsto dalla normativa olandese, prima dell’ingresso nello Stato in cui risiede il familiare con cui si chiede il ricongiungimento. Entrambe le cittadine degli stati terzi avevano proposto appello contro le decisioni del governo olandese, determinando il Raad van State (Consiglio di Stato olandese) a proporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia in merito all’interpretazione della nozione di “misure di integrazione”: il particolare, il giudice del rinvio si è chiesto  “se l’espressione «misure di integrazione», che figura all’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/86, debba essere interpretata nel senso che le autorità competenti di uno Stato membro possono esigere da un familiare di un soggiornante che egli dimostri di disporre di una conoscenza della lingua ufficiale di tale Stato membro ad un livello corrispondente al livello A1 del quadro europeo di riferimento per le lingue, nonché di una conoscenza di base della società di tale Stato membro, prima di autorizzare l’ingresso e il soggiorno di tale familiare”.

La Corte di Giustizia ha ritenuto la previsione di legge olandese in contrasto con la Direttiva 2003/86/CE sul ricongiungimento familiare, imponendo agli Stati di operare una interpretazione restrittiva dell’art. 7, par. 2. Il ragionamento svolto dai giudici è però complesso e va analizzato nei suoi passaggi principali. Il ragionamento della Corte si basa sulla considerazione per cui le misure di integrazione di cui all’articolo 7 devono essere intese come misure volte a facilitare l’integrazione dei familiari del soggiornante, e non ad ostacolarla. In tale contesto, e conformemente a quanto già dichiarato in P. e S., la Corte ricorda che “l’acquisizione di una conoscenza tanto della lingua quanto della società dello Stato membro ospitante faciliti notevolmente la comunicazione tra i cittadini di paesi terzi e i cittadini nazionali e, inoltre, favorisca l’interazione e lo sviluppo di rapporti sociali tra gli stessi”. La conclusione a cui conducono tali premesse è quella secondo cui, in linea di principio, l’obbligo di superare un esame di lingua di livello elementare non si pone in contrasto con l’art. 7. Nondimeno, aggiunge la Corte, “il criterio di proporzionalità richiede, in ogni caso, che le condizioni di applicazione di un tale obbligo non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto obiettivo. Ciò si verificherebbe, in particolare, se l’applicazione di detto obbligo impedisse automaticamente il ricongiungimento familiare dei familiari del soggiornante laddove, pur non avendo superato l’esame di integrazione, questi ultimi abbiano fornito la prova della loro volontà di superare tale esame e degli sforzi compiuti a tale scopo”. Inoltre, alcune condizioni personali, quali età, livello di educazione, situazione finanziaria, condizioni di salute, devono essere prese in considerazione ai fini di un possibile esonero dall’obbligo di superare un esame di integrazione. Anche con riferimento alle spese da sostenere per l’esame, viene in considerazione il principio di proporzionalità: quest’ultimo impone che “il livello al quale tali spese sono fissate non deve avere né per oggetto né per effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare, a pena di pregiudicare l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/86 e di privarla del suo effetto utile”.

Conclusioni

Le due sentenze analizzate, le prime in cui la Corte si è misurata con le misure di integrazione quali test di lingua e cultura, rappresentano una pietra miliare nella costruzione delle politiche europee per l’integrazione dei migranti, dal momento che contribuiscono a delineare le accezioni di cui si compone il termine “integrazione”. L’organo giurisdizionale europeo, in sostanza, ammette la configurabilità delle pratiche di “integrazione obbligatoria”, riconoscendo ad esse un ruolo positivo nell’agevolazione dell’inserimento degli stranieri nelle società europee: non soltanto facilitano l’incontro e la comprensione tra i cittadini nazionali e gli stranieri, ma forniscono maggiori strumenti ai cittadini di stati terzi per inserirsi nel mercato del lavoro. Gli “obblighi di integrazione” rappresenterebbero, dunque, un vantaggio sia per lo Stato di accoglienza che per gli stranieri coinvolti. Allo stesso tempo, poi, la Corte di Giustizia pone un importante limite al potere degli Stati Membri di imporre tali obblighi: le misure di integrazione non possono porsi in contrasto con il raggiungimento dell’effetto utile delle Direttiva in esame – che sono proprio l’integrazione positiva dei soggiornanti di lungo periodo e la tutela della vita familiare. Le nozioni proprio del diritto europeo, quali quella di effetto utile e di proporzionalità (dei mezzi rispetto agli scopi da perseguirsi), assumono una rilevanza centrale nell’interpretazione della compatibilità degli obblighi richiamati con il diritto europeo: in ogni caso, le misure di integrazione devono essere volte al raggiungimento degli obiettivi che l’Unione si pone in materia di soggiorno di lungo periodo e di ricongiungimento familiare. Degna di nota è poi l’importanza assegnata dalla Corte ai “costi economici” dell’integrazione, che non possono rappresentare un ostacolo all’ingresso o alla permanenza dei migranti sul territorio europeo: tali sentenze tutelano, infatti, in particolare i migranti che non dispongono di ingenti risorse economiche, garantendo loro la possibilità di superare gli esami di integrazione.

In ultima analisi, la Corte ha cercato, nei casi P. e S. e K. e A., di bilanciare l’interesse degli Stati Europei alla positiva e fruttuosa integrazione dei migranti, che può essere agevolata dalla conoscenza della lingua e della cultura di un dato paese, con il rischio che l’imposizione di obblighi di integrazione possa costituire uno strumento per gli Stati Membri di escludere o limitare l’accesso o la permanenza sul territorio europeo. Il concetto di integrazione non può dunque porsi come una nozione sulla cui base escludere i cittadini di stati terzi dal godimento del diritto di soggiornare in Europa.

ELEONORA CELORIA

 FONTI:

  1. CAGGIANO, “L’integrazione dei migranti tra soft-law e atti legislativi: competenze dell’Unione Europea e politiche nazionali”, in Scritti sul diritto europeo dell’immigrazione, Giappichelli, 2015
  2. THYM, “Towards a Contextual Conception of Social Integration in EU Immigration Law. Comments on P & S and K & A”, in European Journal of Migration and Law, Vol. 18, Issue 1, 2016
  3. PEERS, Integratio requirements for third-country nationals: the first CJEU ruling, on www.eulawanalysis.com
  4. PEERS, Integration Requirements for family reunion: the CJEU limits Member States’ discretion, on www.eulawanalysis.com