Riflessioni sul reato di inquinamento ambientale alla luce della prima sentenza della Corte di Cassazione

Pollution

Il 22 maggio 2015 veniva pubblicata la legge n. 68 in materia di reati ambientali, finalizzata a tutelare dal punto di vista penalistico l’eco-sistema e l’incolumità pubblica, con l’obiettivo di compiere un salto di qualità nella protezione della salute e dei beni naturali e di dare attuazione alla direttiva dell’Unione Europea 2008/99/CE (in parte già trasposta con il d.lgs. n. 121/2014), la quale  prevedeva, in materia ambientale, reati di danno e di pericolo in concreto a differenza del sistema italiano ante riforma che era composto pressoché da reati di pericolo in astratto.

La creazione di un sistema sanzionatorio in materia penale si poneva certamente come essenziale in una società moderna, all’interno della quale l’opera dell’uomo incide con vigore, e a volte senza troppo rispetto, sulla natura. Il progresso della tecnologia, inarrestabile e percepitosi ormai come essenziale, incide sull’incolumità pubblica e sull’ecosistema in modo tale che si è reso necessario intervenire anche a livello penalistico. La materia però, stanti gli interessi coinvolti, è senza dubbio molto complessa: si pensi al caso ILVA, dove sul piatto della bilancia si trovano la tutela dell’ambiente e della salute e la salvaguardia dell’occupazione in un’ampia area geografica. Proprio la complessità degli interessi in gioco, ha fatto sì, secondo alcuni commentatori, che la riforma tanto attesa in materia fosse sotto alcuni punti di vista generica e difficile da applicare.

Tra le norme più interessanti proposte dalla riforma si può certamente annoverare il novello reato di inquinamento ambientale ex art. 452-bis c.p., sul quale la Corte di Cassazione (sez III, n 46170/2016 del 21/9/2016, depositata il 6/11/2016) si è appena pronunciata, con un’interessante decisione che ha fornito una prima linea interpretativa agli operatori del diritto.

Si premetteranno brevi cenni sulla struttura del reato di inquinamento ambientale per poi giungere a delineare gli aspetti più interessanti della suddetta pronuncia.

Il reato de quo è stato inserito dalla riforma nel nuovo titolo VI bis, unitamente ad alcune altre fattispecie criminose, in particolare: oltre al reato di inquinamento ambientale di cui all’art. 452 bis c.p., è stata prevista la relativa forma aggravata ai sensi dell’articolo successivo (art. 452 ter c.p. quando dall’inquinamento siano derivate morti o lesioni), è stato inserito il reato di disastro ambientale ex art. 452 quater c.p. (doloso) e l’art. 452 quinquies c.p. (stessa fattispecie, ma colposa). Significative sono anche le fattispecie di traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività previsto dall’art. 432 sexies c.p., l’impedimento del controllo dell’art. 452 septies c.p. e l’omessa bonifica ex art. 452 terdecies c.p. Sono stati inoltre inseriti gli artt. 452-octies e 452-nonies che prevedono circostanze aggravanti (rispettivamente per le ipotesi di delitti associativi e quando il fatto previsto come reato è commesso allo scopo di eseguire uno o più delitti previsti dal titolo VI bis c.p). Degni di nota sono anche l’introduzione dell’art 452-decies, che prevede un trattamento sanzionatorio premiale rispetto ai delitti previsti dal titolo nei casi di ravvedimento operoso, l’art. 452 undecies c.p. che prevede un’ipotesi di confisca obbligatoria e per equivalente e l’art. 452 duodecies c.p. che impone il ripristino dello stato del luoghi. A livello sistematico è poi stato modificato anche l’art. 157 comma 6, con la previsione del raddoppio dei termini prescrizionali, a dimostrazione della rinnovata sensibilità della società – e quindi del legislatore – alla tematica ambientale.

Il delitto di inquinamento ambientale di cui all’art. 452 bis c.p., rubricato «inquinamento ambientale», punisce con la reclusione da due a sei anni «chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili:

1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo;

2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna».

Il reato è aggravato se «l’inquinamento è prodotto in un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico, ovvero in danno di specie animali o vegetali protette».

Rileggendo la norma è subito evidente come si sia imposto un profondo mutamento rispetto alla normativa in materia ambientale previgente: l’ambiente era, infatti, tutelato per mezzo di contravvenzioni, caratterizzate dalla condotta di immissione nell’ambiente di sostanze pericolose, oltre la soglia fissata dal legislatore. Di conseguenza le pene erano piuttosto lievi e, elemento non trascurabile, la prescrizione era maturata velocemente (4 anni + ¼). Inoltre, in precedenza, si aveva un reato di mera condotta, che consisteva nell’esercizio di un’attività inquinante senza autorizzazione o in superamento dei valori soglia, ora si è invece passati ad un delitto di evento di danno, che consiste nella “compromissione o deterioramento significativo e misurabile” della qualità del suolo, del sottosuolo, delle acque e dell’aria ovvero dell’ecosistema, della biodiversità della flora e della fauna.

La condotta è a forma libera: essa deve causare la compromissione o il deterioramento significativi e misurabili dell’ambiente che possono consistere in qualsiasi comportamento, sia esso una condotta attiva sia un comportamento omissivo. In tal ultimo caso si tratterà di un reato omissivo improprio, ossia commetterà il reato chi ha un obbligo giuridico (secondo la normativa ambientale) di impedire l’evento inquinante.

La compromissione e il deterioramento costituiscono l’evento di danno del reato, che deve essere collegato da nesso di causalità alla condotta tenuta (o omessa) dall’agente. È evidente come la difficoltà di tale verifica consisterà nella valutazione dell’eventuale preesistente condizione di compromissione dell’ambiente. L’evento deve poi essere previsto e voluto dall’agente: il dolo è generico, non è richiesto, infatti, che l’evento sia il fine ultimo dell’agente, e pare compatibile con il dolo eventuale, che, anzi, risulta essere l’elemento soggettivo che meglio si presta alla materia, perché è ipotizzabile che il soggetto agente, pur rappresentandosi come possibile l’evento inquinante quale risultato della propria condotta, perseveri nella sua condotta, accettando il rischio del suo verificarsi.

Le problematiche maggiori, sollevate sin dai primi commenti, hanno riguardato la scelta di alcuni termini generici all’interno della norma, che possono creare problemi interpretativi, a cui la Corte di cassazione ha iniziato a dare risposta.

In primis, occorre individuare che cosa si intenda per “compromissione” e “deterioramento”: la norma sembra distinguere stante l’interposizione di una congiunzione disgiuntiva tra i due termini, ma poi riconduce le due ipotesi alla stessa pena. La compromissione dell’ambiente, secondo alcuni, indica un fenomeno di inabilità strutturale del bene, tale da renderlo inidoneo rispetto alle sue funzioni, secondo altri implica un’alterazione reversibile tramite processi naturali. Il deterioramento, invece, involge la mera compromissione delle condizioni intrinseche dell’ambiente in oggetto, ovvero consiste in un’alterazione reversibile solo con l’intervento di un’attività umana di bonifica e ripristino. La compromissione e il deterioramento devono essere secondo la lettera della legge “significativi e misurabili”: l’art. 300 del Codice dell’Ambiente definisce il “danno ambientale” come “qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”, nozione ricostruita sulla falsariga di quella contenuta nella Direttiva 2004/35/CE. Secondo le prime ricostruzioni dottrinali, “significatività” indica perciò un evento di dimensioni rilevanti, mentre “misurabilità” richiede che sia oggettivamente possibile quantificare l’alterazione. È evidente come la formulazione della norma sia aperta a varie interpretazioni che possono lasciare ampi spazi discrezionali al giudice: significativo può voler dire rilevante, ma può anche significare non esiguo.

Compromissione e deterioramento devono poi essere cagionati in modo “abusivo”, ovvero in violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative poste a tutela dell’ambiente, ma anche del territorio del paesaggio e della sicurezza sul lavoro. Tale aggettivo sembra pertanto introdurre un ulteriore requisito: la condotta deve di per sé essere illecita (illiceità extrapenale). Saranno abusive perciò tutte quelle condotte che non sono sorrette da alcun titolo abilitativo, ma anche quelle sorrette da titoli scaduti, che superano le prescrizioni delle autorizzazioni stesse o palesemente illegittimi. Ai commentatori della riforma è però rimasto il dubbio se tale formulazione possa comprendere anche i principi in materia ambientale, come quello di prevenzione, che però non sono muniti di sanzioni amministrative o penali.

La norma individua come oggetto materiale della condotta le acque o l’aria, o porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo, un ecosistema e la biodiversità della flora o della fauna. Su tali ultimi concetti, si noti come la norma manchi di dare alcuna definizione né indicazione di come distinguere tali elementi dall’acqua, l’aria e il suolo. Certamente l’interpretazione più coerente con gli intenti della riforma è estensiva e potrà ricoprire una vasta area di contesti ambientali.

Ai dubbi espressi dalla dottrina, ha significativamente iniziato a dare risposta la Corte di Cassazione con la pronuncia n. 46170/2016 del 21.9.2016, depositata il 6.11.2016, particolarmente significativa perché è la prima sentenza di legittimità in materia di inquinamento ambientale.

Il ricorso proposto era avverso la pronuncia del Tribunale del Riesame di La Spezia che aveva annullato un provvedimento di sequestro del fondale e di un cantiere, ritenendo insussistente l’evento di compromissione o deterioramento significativo e misurabile delle acque ritenuto dal primo giudice. In particolare, il Tribunale di La Spezia riteneva che non era stato provato l’intorbidimento delle acque e che non era sufficiente ad integrare l’evento del reato la moria di mitili, avvenuta nel 2015 e non più ripetutasi, perché, secondo i giudicanti, per “evento di deterioramento” deve intendersi un danno tendenzialmente irreversibile che non può limitarsi alla valutazione dell’intorbidimento delle acque o alla moria dei mitili ma deve estendersi all’impatti sulla composizione e sulla funzionalità delle acque delle sostanze tossiche, cancerogene e mutagene disperse illegittimamente.

La Corte ritiene fondato il ricorso e si pronuncia significativamente in ordine ai concetti di a) abusività della condotta; b) compromissione e deterioramento; c) significatività e misurabilità del danno.

  1. a) l’abusività della condotta

La Corte abbraccia la tesi già maggioritaria in dottrina e giurisprudenza di merito (in riferimento al traffico organizzato di rifiuti che presenta lo stesso requisito) per le quali “abusivamente” significa in contrasto con qualsiasi norma di legge o prescrizione amministrativa, non solo in ambito ambientale ma anche in altri settori. Secondo la Corte quindi sussiste il carattere abusivo qualora le attività inquinanti vengano svolte “nell’inosservanza delle prescrizioni delle autorizzazioni, il che si verifica non solo allorché tali autorizzazioni manchino del tutto (cosidetta attività clandestina) ma anche quando esse siano scadute o palesemente illegittime o comunque non commisurate al tipo di attività svolta, aventi natura diversa rispetto a quella autorizzata”. Si può quindi parlare di una clausola di illiceità espressa, equivalente a quella introdotta nella Direttiva europea (L’art.3 della Direttiva 2008/99 CE “Member States shall ensure that the following conduct constitutes a criminal offence, when unlawful and committed intentionally or with at least serious negligence: (a) the discharge, emission or introduction of a quantity of materials or ionising radiation into air, soil or water, which causes or is likely to cause death or serious injury to any person or substantial damage to the quality of air, the quality of soil or the quality of water, or to animals or plants”).

Si noti però come la Corte ometta di far riferimento ai principi generali che regolano la materia dell’ambiente (di cui agli art. 3bis, 3ter e 3quater del d. lgs 152/2006): il mancato riferimento a tali principi potrebbe implicare la non punibilità di condotte astrattamente lecite ma in pratica inquinanti. Tale conclusione però pare difforme all’ormai affermato orientamento della giurisprudenza di legittimità – non certo esente da critiche – per il quale il giudice sindaca la legittimità dei titoli abilitativi, negandola quando è difforme alle norme di settore. Sarà interessante assistere alle future posizioni della Corte quando sarà chiamata a pronunciarsi direttamente sul punto.

  1. b) compromissione o deterioramento

La Corte, in primis, evidenzia che la congiunzione disgiuntiva in realtà svolge una funzione di collegamento tra i due termini, che sono sostanzialmente equivalenti negli effetti: entrambi infatti consistono in una “alterazione, ossia modifica dell’originaria consistenza della matrice ambientale o dell’ecosistema caratterizzata, nel caso della “compromissione” in una condizione di rischio o pericolo che potrebbe definirsi di “squilibrio funzionale”, perché incidente sui normali processi naturali correlate alla specificità della matrice ambientale o dell’ecosistema ed, in quello di deterioramento, come “squilibrio naturale”, caratterizzato da un decadimento di stato o di qualità di questi ultimi.”

La Corte precisa poi, cassando su tal punto la sentenza impugnata, che non assume alcun rilievo la reversibilità del fenomeno inquinante. La norma non prevede che debba trattarsi di un danno irreversibile, anzi tale connotazione è elemento costitutivo del diverso e più grave reato di disastro ambientale, punito dal successivo art. 452-quater cp.

  1. c) significatività e misurabilità del danno

La Corte ha statuito che il termine “significativo” denota, senza dubbio, incisività e rilevanza dei danni mentre misurabile è ciò che è quantitativamente apprezzabile e oggettivamente rilevabile: non è quindi sufficiente che vengano superati i limiti standard, imponendosi che la situazione sia “di macroscopica evidenza o comunque accertabile”. Tale posizione espressa dalla Corte è particolarmente interessante anche rispetto al rapporto tra i valori-soglia e il pericolo o il danno di inquinamento penalmente rilevante: il giudice deve far riferimento alle soglie, perché se non sono superate non vi è reato, ma se sono superate non si crea alcun automatismo con la verificazione del danno, che deve invece essere valutato in concreto, facendo riferimento alla gravità del danno, alla ripetitività delle condotte. Il superamento delle soglie è quindi solo indizio di compromissione o deterioramento ma non è da solo sufficiente per integrare il reato de quo.

In conclusione può dirsi che la Corte richiede che il giudice operi una valutazione globale dei dati, che non tenga conto esclusivamente dalle soglie né della reversibilità degli effetti, ma che analizzi, da un punto di vista prettamente scientifico, la condotta e i suoi effetti nel complesso. Tale pronuncia, a parere di chi scrive, può in definitiva essere accolta positivamente: certamente perché le indicazioni della Corte sono preziose per condurre l’attività ermeneutica in materia, ma soprattutto perché la Corte di legittimità sembra “prendere sul serio” il reato di inquinamento ambientale, dando strumenti per qualificarlo e sottolineando l’importanza estrema del bene ambiente.

Bibliografia

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