Extraterritorialità della giurisdizione tra UE e USA: i conflitti di giurisdizione come manifestazione dei conflitti di sovranità

"Bandiere ad Anversa" di Antonio Cinotti, licenza CC BY-NC- ND 2.0 da www.flickr.com
“Bandiere ad Anversa” di Antonio Cinotti, licenza CC BY-NC- ND 2.0 da www.flickr.com

Primaria cura del diritto internazionale classico, creato da e per gli Stati, è da sempre la tutela della sovranità degli Stati. Ciascuno Stato detiene il potere esclusivo di esercitare le funzioni (legislative, esecutive e giurisdizionali) nell’ambito del proprio territorio e nei confronti della propria popolazione ed ha altresì diritto a pretendere che nessun altro soggetto le eserciti al suo posto e ad azionare gli opportuni rimedi qualora subisca indebite ingerenze.

Prima di inoltrarci nella trattazione, è doverosa qualche precisazione terminologica. Innanzitutto, incontreremo il termine “giurisdizione” in due accezioni: la giurisdizione in senso stretto, ossia la possibilità – per i soggetti deputati – di esercitare in concreto il potere giurisdizionale; la giurisdizione in senso anglosassone (jurisdiction), ossia tutto l’insieme delle prerogative sovrane sopra elencate (quella che nel linguaggio di tradizione europeo-continentale riassumiamo col termine “sovranità territoriale”). Nel diritto internazionale, le due accezioni sono utilizzate in maniera piuttosto elastica e non di rado si confondono. La giurisdizione in senso stretto, tradizionalmente, è ricollegata al concetto di “territorio”: questa è la regola.

Questo articolo, invece, vuole occuparsi dell’eccezione: l’”extraterritorialità della giurisdizione”. Per “extraterritorialità” si intende the application of a measure triggered by something other than a territorial connection with the regulating state[1]; l’extraterritorialità della giurisdizione, specificamente, consiste nell’esercizio in via eccezionale della funzione giurisdizionale da parte dei giudici di uno Stato (alternativamente o cumulativamente):

–       nei confronti di soggetti formalmente sottoposti alla giurisdizione di un altro Stato;

–       con riguardo a condotte tenute nel territorio di un altro Stato;

–       relativamente alla violazione di norme di diritto internazionale o del diritto di un altro Stato.

Il diritto internazionale classico esprimeva (o forse dovremmo dire esprime) una logica piuttosto chiara: “a casa propria”, nell’ambito della domestic jurisdiction, lo Stato è libero di dettare le proprie regole (prescriptive jurisdicition), è libero di verificarne il rispetto e l’applicazione o meno (adjucative jurisdiction), è libero di sanzionare o meno chi le violi (enforcement jurisdiction).

Nell’era dell’universalismo, della governance, del legal pluralism, della moltiplicazione degli attori sul piano internazionale, degli interventi umanitari, del commercio transfrontaliero, una simile logica dovrebbe ritenersi superata, o quanto meno dovrebbe essersi rivelata insoddisfacente. Eppure sopravvive, e anzi, sembra addirittura riguadagnare terreno.

A parere di chi scrive, è comprensibile ed accettabile che gli Stati rivendichino tuttora la potestà esclusiva nell’imporre regole ai propri cittadini o nel punirli qualora le violino. Il sistema può funzionare comunque.

Non è altrettanto agevole, né opportuno, che tale esclusività sia costruita in modo così rigido anche nell’ambito della cognizione e decisione delle controversie giudiziali. Basti, a sostegno del formulato giudizio di inopportunità, addurre due motivazioni.

La prima, banale, ragione è che il concetto di “popolazione” e “territorio” su cui lo Stato dovrebbe esercitare il potere giurisdizionale in via esclusiva vanno assumendo contorni sempre più sfumati: il territorio di uno Stato non ospita unicamente membri della propria popolazione; la popolazione di uno Stato può trovarsi temporaneamente sul territorio di un altro Stato; se ci prendiamo la licenza di annoverare nella “popolazione” anche le persone giuridiche, è ben possibile che alcuni membri della popolazione agiscano contemporaneamente in territori di più Stati; molte condotte giuridicamente rilevanti risultano talora non riconducibili ad un unico territorio (perché frutto di attività transnazionali), o addirittura a nessun territorio (perché tenute “nell’etere”, servendosi di Internet), o ad unico soggetto appartenente ad un’unica popolazione.

La seconda, più critica, ragione è dettata dal fatto che, là dove si riconosce la vocazione universale di alcune tematiche, si individuano valori condivisi o interessi comuni, si formano o si fissano norme internazionali cogenti per la totalità degli Stati, non è più possibile negare che le relative controversie giurisdizionali travalichino la dimensione statale ed è anzi auspicabile, in una logica di effettività della tutela, che tutti gli Stati siano ammessi a cooperare per garantire il rispetto di quelle norme e di quei valori da loro abbracciati.

Ed è proprio per far fronte a questi nuovi scenari che si dovrebbe abbandonare – e si è talora abbandonata – l’idea di una giurisdizione ancorata al legame col territorio statale in favore dell’extraterritorialità della giurisdizione.

Eppure gli Stati, che già sopportano a stento l’ingerenza negli affari interni da parte di organismi a carattere sovranazionale, si dimostrano quanto mai restii all’idea che un soggetto a loro pari-ordinato si occupi di controversie in qualche modo legate a membri della propria popolazione o parti del proprio territorio e, per timore che questo accada, si astengono dall’occuparsene a loro volta. Il prezzo di tutto questo? Non di rado emergono significativi vuoti tutela e passano inosservate violazioni sia delle norme di diritto internazionale, sia delle norme dei diritti nazionali per le quali non si riescano ad azionare rimedi interni.

Emblematico in questo senso (quanto all’atteggiamento astensionista), e ispirazione del presente articolo, è il caso Kiobel v. Royal Dutch Petroleum Co. deciso dalla Corte Suprema Federale degli Stati Uniti nel 2013.

Brevemente, i fatti di causa vedevano dei cittadini nigeriani, temporaneamente residenti negli Stati Uniti, lamentare avanti la Corte Federale le violazioni di diritti umani perpetrate nei loro confronti da due multinazionali (in concorso col governo nigeriano), in territorio nigeriano, e domandare il risarcimento dei danni conseguenti. Si trattava dunque di un “foreign-cubed case”, nel quale tanto l’attore quanto il convenuto erano stranieri e la violazione si era “consumata” unicamente all’estero.

A fondamento della loro pretesa, gli attori adducevano una risalente norma dell’Alien Tort Statute, in forza della quale “the district courts shall have original jurisdiction of any civil action by an alien for a tort only, committed in violation of the law of nations or a treaty of the United States”, e facevano affidamento su una precedente giurisprudenza propensa a trovare degli escamotages per reprimere simili crimini.

Inaspettatamente, i giudici federali hanno declinato la giurisdizione, ritenendo che l’Alien Tort Statute fosse stato pensato esclusivamente per reprimere crimini specificamente indicati (come la pirateria) e per consentire allo straniero di lamentare violazioni di norme internazionali occorse almeno parzialmente o con effetti sul territorio statunitense o commesse da convenuti statunitensi (c.d. “foreign-squared cases”), e che il collegamento tra il caso sub iudice e gli Stati Uniti fosse troppo labile per superare la presunzione di inapplicabilità extraterritoriale delle leggi statunitensi.

A quanto pare, il desiderio di rispettare scrupolosamente la separazione dei poteri e il timore di ritorsioni da parte di altri Stati sovrani hanno fatto tramontare definitivamente il sogno di istituire, sfruttando l’ATS, una giurisdizione universale contro le violazioni dei diritti umani, che anzi la Corte Suprema – come la sua più recente linea interpretativa testimonia – pare ormai voler scongiurare. Nemmeno argomentazioni forti quali il rischio di trasformare gli Stati Uniti in un safe harbour per chi commetta sì gravi crimini e la considerazione dell’interesse nazionale al rispetto delle norme internazionali generalmente riconosciute, prospettati da uno dei giudici del collegio in una concurring opinion, sono stati abbastanza forti da incidere sulla decisione adottata.

Sbarratesi definitivamente le porte della giurisdizione statunitense, controversie di questo genere potrebbero infine approdare nel più amichevole porto dei fori europei.

L’Unione Europea, il cui operato ha già rivelato una dimensione potenzialmente universale sul piano sostanziale (si dice che l’UE detenga un “unilateral power to regulate global markets[2] in quanto, nel regolare l’accesso al proprio mercato – uno dei più importanti al mondo – e gli standard che i prodotti ivi commerciati devono rispettare, “sets global rules across a range of areas, such as food, chemicals, competition, protection of privacy, [which] have a tangible impact on the everyday lives of citizens around the world[3]; è questo il c.d. “Brussels effect”), sembra propensa ad agire in maniera analoga sul piano processuale – o quanto meno tali paiono i suoi membri.

In attuazione del pur non eccessivamente ambizioso Regolamento UE/1215/2012 “concernente la   competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale” e nell’ottica dell’effettività della tutela, molti Stati membri hanno adottato criteri di giurisdizione “extraterritoriale” decisamente favorevoli: il criterio della mera presenza, sul territorio nazionale, del convenuto, dei suoi beni o delle sue attività; la possibilità di esperire azioni civili nell’ambito di procedimenti penali fondati sull’esercizio della giurisdizione universale; e, last but not least, il criterio del forum necessitatis, “volto a garantire al singolo il diritto di accesso alla giustizia nell’ipotesi in cui, in relazione a una determinata controversia, sia impossibile identificare un giudice competente[4] e dunque ad evitare che un conflitto negativo di giurisdizione si risolva in un diniego di giustizia.

In tutti questi casi, tuttavia, il tribunale avente giurisdizione si troverebbe a giudicare non sulla base della “law of nations” dell’ATS, bensì sulla base del diritto nazionale individuato in base al Regolamento CE/ 864/2007.

A conclusione di questo sommario quadro, non possiamo che constatare da quanto poco coraggio e, per contro, da quanta incoerenza siano connotate le scelte di politica internazionale degli Stati (indubbiamente degli Stati Uniti, ma anche degli Stati europei). Il problema fondamentale, la chiave di lettura, è insito nella qualificazione stessa di queste scelte: scelte di “politica”, piuttosto che di “giustizia”; scelte di “opportunità”, piuttosto che scelte di “valore”; scelte di “contingenza”, piuttosto che salde prese di posizione. È infatti chiaro che la maggior parte degli Stati, gli Stati Uniti in primis, illudendosi che le proprie siano scelte di questo tipo, o celandole sotto questa veste, non vi danno il necessario peso e non si avvedono di andare contro i principi stessi che hanno predicato, accettato, formalizzato, e che poi mancano di difendere. A che pro? Per salvaguardare un antico retaggio di potestà sovrane esclusive.

                                                                                                    CAMILLA SCALVINI

NOTE

[1] SCOTT, Extraterritoriality and Territorial Extension in EU Law, in The American Journal of Comparative Law, 2013, 90.

[2] BRADFORD, The Brussel effect, in Northwestern University Law Review, 2012, 107.

[3] Ibidem.

[4] ROSSOLILLO, Forum necessitatis e flessibilità dei criteri di giurisdizione nel diritto internazionale privato nazionale e dell’Unione Europea, in Cuadernos de Derecho Transnacional, 2010, 404.

BIBLIOGRAFIA

Per il presente articolo, si è preso spunto innanzitutto dall’MSOI Focus “L’Alien Tort Statute e l’extraterritorialità della giurisdizione”, facendo riferimento sia ai materiali forniti, sia alla lezione tenuta dal Dott. Stefano Saluzzo e alla susseguente discussione.

CARBONE – LUZZATTO – SANTA MARIA, Istituzioni di diritto internazionale, Torino, 2011.

BRADFORD, The Brussel effect, in Northwestern University Law Review, 2012.

SCOTT, Extraterritoriality and Territorial Extension in EU Law, in The American Journal of Comparative Law, 2013.

RYNGAERT, Whither Territoriality? The European Union’s Use of Territoriality to Set Norms with Universal Effects.

PAILLI, Once upon a time in America. Kiobel: la fine della human rights litigation negli Stati Uniti?, in Corriere trimestrale della litigation internazionale.

ROSSOLILLO, Forum necessitatis e flessibilità dei criteri di giurisdizione nel diritto internazionale privato nazionale e dell’Unione Europea, in Cuadernos de Derecho Transnacional, 2010.

SITOGRAFIA

www.filodiritto.com

www.sidiblog.org

www.eurlex.eu