Il D.L. 193/2016 e la “rottamazione delle cartelle esattoriali”- Parte prima: introduzione e ambito applicativo

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Una delle più significative novità di interesse fiscale introdotte con il D.l. n. 193/2016, convertito con modificazioni dalla L. n. 225 dell’1 dicembre 2016, è certamente rappresentato dalla definizione agevolata dei carichi iscritti a ruolo, meglio nota come la c.d. rottamazione delle cartelle esattoriali, istituto disciplinato agli articoli 6, 6-bis e 6-ter del predetto decreto legge. In via preliminare occorre precisare che questo istituto si inserisce in una più ampia rivisitazione della materia tributaria e, in particolare della riscossione delle imposte, posta in essere dal Governo ormai dimessosi.

Il D.l. n. 193, infatti, ha anche sancito la soppressione di Equitalia S.p.A., ovvero della società – interamente controllata da INPS e Agenzia delle Entrate – che, da circa dieci anni a questa parte, controlla e gestisce la fase di esazione della gran parte dei tributi gravanti sui contribuenti italiani. In base al testo normativo licenziato dal Governo e approvato dal Parlamento, infatti, Equitalia, a partire dal primo luglio 2017, sarà sostituita da un nuovo ente pubblico economico, che succederà in tutte le sue posizioni giuridiche passive e attive; si prevede inoltre che, il 30 aprile 2017, il Governo dovrà provvedere a nominare commissario straordinario l’amministratore delegato di Equitalia (attualmente l’avvocato tributarista Ernesto Maria Ruffini), con il compito di adottare statuto e provvedimenti necessari per l’avvicendamento tra i due enti.

Come sarà più chiaro nel successivo articolo – dedicato alla procedura in cui si articola la definizione agevolata – giova però sottolineare fin da subito che vi è una coincidenza temporale tra percorso di traghettamento verso il nuovo organismo di riscossione e momento in cui opererà a pieno regime il processo della c.d rottamazione delle cartelle.

In buona sostanza, dunque, i contribuenti che decideranno di fare ricorso a questo nuovo istituto, si dovranno necessariamente interfacciare con un interlocutore in trasformazione e, più in generale, con una situazione in divenire e non troppo definita.

Ai fini della comprensione del funzionamento dell’istituto, può essere utile sintetizzare le fasi in cui si articola la procedura di riscossione:

  1. In primis, l’ente impositore (che può essere l’Agenzia delle Entrate per i tributi erariali, come l’IRPEF, l’IRES l’IVA, oppure l’INPS per le somme previdenziali, oppure gli enti locali per i tributi di cui sono titolari) iscrivono a ruolo, cioè annotano in un elenco nominativo, i debiti a carico di determinati soggetti, quindi questo elenco – anche in via telematica – è consegnato all’agente della riscossione;
  2. l’agente della riscossione procede a notificare ai debitori delle cartelle di pagamento, con cui li mette al corrente della propria situazione debitoria;
  • se vi sono i presupposti, il contribuente può impugnare la sudetta cartella innanzi al giudice tributario, al fine di ottenerne l’annullamento e bloccare così la procedura di esecuzione.

Fatte queste premesse e come chiarito dal combinato disposto dei commi 1, e 10 dell’art. 6 del decreto, “rottamare le cartelle” significa estinguere i debiti affidati agli enti della riscossione, senza dover più corrispondere sanzioni, interessi di mora e interessi per la dilazione di pagamento, ma limitandosi a corrispondere, all’Erario o agli enti locali  – a seconda di colui che è il titolare del credito – la somma dovuta a titolo di capitale e interessi, nonché le somme (di solito di ammontare abbastanza contenuto) relative all’aggio e al rimborso delle spese sopportate da Equitalia per lo svolgimento della propria attività riscossiva.

A ben vedere questo meccanismo non è una novità assoluta, in quanto già in passato e soprattutto all’interno delle leggi di stabilità, il legislatore aveva già introdotto misure analoghe. La legge di stabilità per il 2015, ad esempio, prevedeva una sanatoria per diversi importi oggetto iscritti a ruolo, in base alla quale se il contribuente si impegnava a versare quanto dovuto in un’unica soluzione, al netto degli interessi di mora e di ritardata iscrizione a ruolo. Il nuovo metodo di definizione agevolata , tuttavia, si distingue per il fatto di evitare al contribuente il pagamento delle sanzioni, che nei settori fiscale e previdenziale sono diffusissime e tendenzialmente di ammontare elevato, e per la circostanza che la definizione agevolata può essere definita in un piano di rateazione.

Si tratta, insomma, di una forma di sanatoria, che, almeno sulla carta, sembra più accessibile e appetibile per i cittadini.

In estrema sintesi, dunque, il contribuente che si trova in condizioni di assoggettamento (anche solo potenziale) ad una procedura esecutiva, può sottrarsi da tale condizione, impegnandosi a pagare il dovuto, al netto però delle sanzioni e degli interessi moratori e dilatori. Come chiarito nel decimo comma della disposizione in esame, sono tuttavia rottamabili: i) debiti derivanti da condanne pronunciate dalla Corte dei Conti; ii) le pene pecuniarie (es: multe, ammende…), nonché iii) alcune tipologie di importi dovuti in applicazione del diritto comunitario (non sono ad esempio sottoponibili ad agevolazione gli importi dovuti a titolo di recupero di aiuti di  Stato.

Un caso delicato, riguarda l’ambito sanzionatorio, in quanto, se da un lato il comma primo dell’art. 6 parla genericamente di “sanzioni”, la lett. e-bis) del comma decimo del medesimo articolo – aggiunta dal Parlamento in sede di conversione – sancisce espressamente che sono esclusi dalla definizione agevolata “le altre sanzioni diverse da quelle irrogate per violazioni tributarie o per violazione degli obblighi relativi ai contributi e ai premi dovuti dagli enti previdenziali”.

A ben vedere, dunque, parrebbe che, ai contribuenti che decidono di ricorrere a questo istituto, siano risparmiate soltanto le sanzioni dovute per violazioni del diritto tributario o di obblighi previdenziali; tutte le altre sanzioni, quali ad esempio quelle di tipo amministrativo-pecuniario, resterebbero fuori dall’ambito di applicazione dell’art. 6 e, in questi casi, l’unico beneficio di cui il cittadino potrebbe giovarsi sarebbe rinvenibile nell’esenzione degli interessi di mora e di dilazione di pagamento.

Proprio in materia di sanzioni, uno degli argomenti che aveva destato maggiori attenzioni nella stampa e nell’opinione pubblica – per via della sua diffusione – era costituito dalle somme dovute per le violazioni amministrative del Codice della Strada; ci si chiedeva, insomma, se quelle che comunemente vengono chiamate “multe” fossero “rottamabili” o meno. La questione è stata risolta dal legislatore, sempre in sede di conversione del decreto, per mezzo del comma 11 della norma in esame, la quale espressamente esclude che tali sanzioni siano sottoponibili al regime di definizione agevolata e precisa che, con riferimento ad esse, l’unico beneficio della “rottamazione” sarà dato dall’esonero degli interessi, inclusi quelli derivanti dala maggiorazione semestrale del 10%, introdotta per questo tipo di violazioni dall’art. 27, 6 co. della L. n. 689/1981.

Come si è indicato alcune righe più avanti, l’istituto di cui all’art. 6 del D.l. n. 193/2016 consente, nei termini che abbiamo indicato, di definire tutti i termini affidati all’agente della riscossione tra il 2000 e il 2016. Con l’espressione “affidati”, dunque, sembrerebbe che ciò che rileva, sul piano temporale, sia l’anno nel quale l’ente impositore, ad esempio l’Agenzia delle Entrate ha affidato, cioè ha incaricato l’agente di provvedere al recupero di un certo importo a carico di un certo soggetto. Tale informazione, tuttavia, non può essere immediatamente reperita dal contribuente né dalla cartella di pagamento che gli è stata notificata – in quanto Equitalia può aver provveduto a tale operazione anche diverso tempo dopo, rispetto all’anno in cui è arrivato l’affidamento – e nemmeno dal ruolo; questo, significa, dunque, che il cittadino interessato alla procedura di “rottamazione” dovrà comunque mettersi in contatto con l’agente per sapere in che anno gli importi sono stati affidati allo stesso.

Questo problema sembra, invece, minore rispetto al 2016; in relazione agli importi affidati a Equitalia in tale annualità – rispetto ai quali, tra l’altro, il contribuente potrebbe non aver ancora ricevuto cartelle o avvisi di sorta – si prevede che, entro il 28 febbraio 2017, Equitalia stessa debba comunicare l’esistenza di tali importi ai debitori, tramite posta ordinaria.

Infine, con riferimento ai crediti affidati agli agenti della riscossione, ma vantati dagli enti locali, la situazione appare ancora in sospeso, dal momento che l’art. 6-ter del D.l. n. 193/2016 attribuisce a questi ultimi un periodo di 60 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione per approvare le modalità di definizione agevolata delle sanzioni (salvo alcune indicazioni contenute nella medesima norm). Questo significa in primis che il legislatore non fa cenno di interessi moratori, i quali, dunque, non parrebbero “rottamabili” da parte dai cittadini e che, in secundis, uno stesso soggetto potrebbe trovarsi a presentare in tempi successivi una seconda istanza di definizione agevolata, riferita unicamente agli importi dovuti agli enti locali.