Lo strumento della confisca di prevenzione

"Justice", foto di Bri, licenza CC BY-SA 2.0, www.flickr.com
“Justice”, foto di Bri, licenza CC BY-SA 2.0, www.flickr.com

In questo articolo vorrei occuparmi della confisca, nella particolare forma che assume, a seguito dell’integrazione della fattispecie costitutiva di reato ex art. 416 bis, reato per associazione di tipo mafioso.

L’istituto della confisca, insieme al sequestro penale, viene inserito per la prima volta nel nostro ordinamento dalla l. Rognoni – La Torre, legge n. 646 del 13 settembre 1982. È uno strumento di aggressione ai patrimoni degli “indiziati appartenenti ad associazioni di tipo mafioso, alla camorra o ad altre associazioni, comunque localmente denominate, che perseguono finalità o agiscono con metodi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso” (art. 1 l. 575/1965). Tale legge si inserisce in un contesto storico particolare, caratterizzato dal dilagare della malavita organizzata, realizzando la minaccia più grave allo Stato ed alla sua sicurezza civile. A pagarne le conseguenze è proprio Pio La Torre, mentre lavorava al progetto di legge, con il prezzo più alto dei valori fondamentali: la vita. Sono momenti difficili per lo Stato, messo in ginocchio dalla mafia che controllava l’intero Sud, dominando la Sicilia, Calabria, Campania e sempre più in Puglia.

La disciplina del sequestro penale, dopo alcuni anni, risulta lacunosa e con legge n. 365 del 5 agosto 1992 si estende la sua applicabilità anche nei casi di condanna o per applicazione della pena ex art. 444 c.p.p. ( c.d. Patteggiamento per uno dei delitti previsti dagli artt. compresi tra 314 e 320 cp), per il delitto previsto dall’art. 416 bis (Associazione di tipo mafioso) e per altri reati altrettanto gravi.

Negli stessi anni 1990, ritenute fondamentali queste misure di prevenzione patrimoniali e incrementati i patrimoni sottratti alle mafie, si svilupparono riflessioni sulla destinazione dei beni confiscati e sulla loro migliore utilizzazione. L’Associazione Libera diede notevole impulso a tali riflessioni raccogliendo oltre un milione di firme per la proposta di legge di iniziativa popolare, approvata nel 1996, che disciplinava la fase successiva alla confisca, nonché il riutilizzo per fini sociali dei beni confiscati, restituendoli alla collettività, alla quale erano sottratti. Essa segnava una svolta epocale nel contrasto alle mafie nel nostro paese in quanto numerosi e concreti sono stati i percorsi di giustizia: dagli edifici trasformati in scuole, caserme, centri per anziani, alle cooperative che danno lavoro a tanti giovani e mobilitano tutte le forze “sane” dei territori italiani.
A partire dal 2006, sempre su impulso dell’Associazione Libera, si inizia a riflettere sull’istituzione di una Agenzia nazionale per i beni confiscati, che affianchi il giudice nella dinamica dei procedimenti a partire dal sequestro e sino ad arrivare al provvedimento di destinazione emesso precedentemente alla fase del riutilizzo sociale o istituzionale del bene confiscato. Ed è proprio con il d.l. 104 del 2010 che si istituisce l’Agenzia nazionale per i beni confiscati. I compiti dell’Agenzia sono molteplici: acquisizione dei dati dei beni e delle informazioni sullo stato dei beni giudiziari, verifica dello stato dei beni, amministrazione giudiziaria dei beni sequestrati, programmazione e destinazione dei beni sequestrati in previsione della confisca, approvazione dei piani generali di destinazione dei beni confiscati e successiva verifica sull’utilizzo dei beni da parte dei privati o enti pubblici.

Dopo questa breve introduzione generale, vorrei occuparmi più nello specifico della disciplina normativa e susseguente giurisprudenza che hanno animato questo istituto negli ultimi anni.

Le misure di prevenzione patrimoniali, presentavano già dal 1982, un inequivocabile carattere accessorio, potendo essere applicate solo unitamente alla misura personale o anche successivamente a questa, ma prima della sua cessazione. Per adottare tali misure patrimoniali (sequestro e confisca) era necessario accertare preventivamente la pericolosità qualificata della persona indiziata di appartenenza ad associazione mafiosa e quindi esse dipendevano dalla misura personale, in quanto i beni erano nella disponibilità di persone socialmente pericolose, indiziate di appartenere ad associazioni di tipo mafioso. La pericolosità del bene derivava quindi dalla pericolosità della persona.

La legge n. 55 del 1990 introduceva due diverse ipotesi di applicazione disgiunta delle sole misure patrimoniali: alle persone sottoposte a misure di sicurezza detentiva o libertà vigilata che, pur ritenute pericolose non potevano essere destinatarie della misura di prevenzione personale per la incompatibilità fissata dagli artt. 10 e 12 della l. 1423/1956 (rispettivamente persone sottoposte a sorveglianza speciale e obbligo di soggiorno in un determinato comune) e alle persone assenti, residenti, dimoranti all’estero per le quali era necessario accertare incidentalmente la pericolosità sociale. Nel 1992 si inserisce una terza ipotesi di applicazione disgiunta che consentono indagini e provvedimenti patrimoniali ai beni diretti ad agevolare l’attività della persona nei cui confronti sia proposta o applicata una misura preventiva personale.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza n. 16/1996, ritenevano ammissibile la confisca nel solo caso di morte del preposto successiva all’accertamento, anche non definitivi dei presupposti della pericolosità. È per ciò che la confisca di prevenzione, secondo la Corte, non aveva il carattere sanzionatorio di natura penale, né di un provvedimento di prevenzione, ma andava collocata nell’ambito del tertium genus costituito da una sanzione amministrativa, equiparabile, quanto al contenuto ed agli effetti, alla misura di sicurezza prescritta dall’art. 240, comma secondo cod. pen. Dunque, una volta accertati i presupposti di pericolosità qualificata del soggetto, nel senso della sua appartenenza ad una associazione di tipo mafioso e dimostrata la illegittima provenienza dei beni confiscati, la confisca era consentita pur se costui moriva prima della definitività del provvedimento applicativo della misura. La conclusione delle Sezioni Unite, era ritenuta conforme alle finalità perseguite del legislatore, le quali non prescindono dalla preesistenza del soggetto. A seguito del vivace dibattito sul principio dell’accessorietà della misura patrimoniale rispetto a quella personale, si introduce con legge n. 125/2008, secondo la quale “le misure di prevenzione personali e patrimoniali possono essere richieste e applicate disgiuntamente.” Contestualmente veniva inserito nell’art. 2 bis della legge n. 575/1965 il comma 11 per cui “ La confisca può essere proposta, in caso di morte del soggetto nei confronti del quale potrebbe essere disposta, nei riguardi dei successori a titolo universale o particolare, entro il termine di cinque anni dal decesso”. Si è affermato dunque il principio enunciato dalla Corte di Cassazione secondo il quale “vi è autonomia tra misure di prevenzione personali e reali e quindi il procedimento di prevenzione patrimoniale può essere avviato a prescindere dall’adozione dei misure di prevenzione personali” in linea con l’obbiettivo di sottrarre alla criminalità organizzata, la ricchezza di origine illecita per reinserirlo in un altro circuito economico esente da condizionamenti criminali.

L’affermata natura preventiva della confisca di prevenzione comporta l’applicabilità della legge in vigore nel momento dell’adozione della misura. Ed è proprio la natura dell’istituto che la impone: il bene acquisito illecitamente dal mercato, non può assumere carattere lecito per il mero decorso del tempo.

Per quanto attiene agli effetti della natura preventiva dell’istituto viene in rilievo la questione sulla necessità o meno di verificare se i beni da confiscare siano entrati nella disponibilità del soggetto anteriormente, contestualmente o successivamente alla sua manifestazione della pericolosità.

Costituisce ormai ius receptum il principio secondo cui “sono soggetti a confisca i beni acquisiti dal preposto, direttamente o indirettamente, in epoca antecedente a cui si riferisce la manifestazione di pericolosità, purché risulti la sproporzione rispetto al reddito ovvero la prova della loro illecita provenienza da qualsivoglia tipologia di reato”.  Il rischio di far emergere tale principio in contrasto con gli artt. 41 e 42 Cost. può, dunque, essere superato richiedendo la prova della provenienza illecita ma con un evidente snaturamento delle misure di prevenzione patrimoniali.

La necessaria correlazione temporale trova conferma nell’introduzione del principio di applicazione disgiunta e dimostra che la misura patrimoniale, svincolata dalla irrogazione della misura personale, richiede uno stretto collegamento con la pericolosità della persona, da accertare almeno incidentalmente. Se la persona non era o non è pericolosa all’epoca di acquisizione dei beni, viene meno la ragion d’essere della misura di prevenzione patrimoniale perché manca il collegamento con la provenienza illecita dei beni.

In definitiva, l’introduzione del principio di applicazione disgiunta conferma la necessaria correlazione temporale fra gli indizi di carattere personale sull’appartenenza del soggetto ad una associazione mafiosa ovvero manifestazione della pericolosità del soggetto nei confronti del quale è consentita la misura patrimoniale e l’acquisto di beni, dovendosi verificare che i beni da confiscare siano entrati nella disponibilità del preposto, non anteriormente, ma successivamente, o almeno contestualmente al suo inserimento nell’associazione mafiosa o alla sua manifestazione di pericolosità.

Il decreto legislativo n. 159 del 2011, più noto come “codice antimafia”, nonostante l’enfatizzazione politico-mediatica nelle fasi di elaborazione ed approvazione, si è rivelato ben lontano dall’ambizioso contenuto nella legge-delega n. 136 del 2010. A seguito delle diffuse critiche mosse dagli operatori del settore, viene definito come “un’occasione perduta” nella prospettiva di un rafforzamento dell’azione del contrasto ai fenomeni criminali attraverso l’armonizzazione dell’intera disciplina in materia di criminalità organizzata per superare le incertezze interpretative ed applicative del passato.

Nel giugno 2013, il Governo istituisce due Commissioni, una presso il Ministero della Giustizia ed una presso la Presidenza del Consiglio, con lo scopo di elaborare delle proposte per la lotta alla criminalità organizzata in un’ottica di potenziamento dell’efficacia delle procedure di prevenzione patrimoniale del sequestro e della confisca dei patrimoni illecitamente acquisiti.

Le proposte di modifica del codice antimafia elaborate dalle due Commissioni sono confluite nel testo della legge d’iniziativa popolare “Misure per favorire l’emersione alla legalità e la tutela dei lavoratori delle aziende sequestrate e confiscate alla criminalità organizzata”.

Il testo unificato delle proposte di legge è stato approvato dalla Camera dei Deputati in data 11/11/2015. Tale testo si pone come obbiettivo di estendere le categorie dei soggetti destinatari delle misure di prevenzione personali e patrimoniali agli indiziati di reati contro la pubblica amministrazione e agli indiziati del reato di assistenza agli associati alle associazioni a delinquere e mafiose ex art. 418 cod. pen.

Non sembrerebbe condivisibile estendere la categoria dei destinatari anche agli indiziati dei delitti previsti dagli artt. 314 e segg. in materia di pubblica amministrazione in quanto sono già compresi nella più ampia categoria dei soggetti previsti dall’art. 4 del codice antimafia.

In materia di impugnazioni, si estende la disciplina della sospensione dell’esecutività del provvedimento di revoca del sequestro, dettata per il primo grado, ai casi di revoca della confisca disposta dalla corte di appello qualora il procedimento generale ne chieda la sospensione: ciò consente di non vanificare gli effetti di un eventuale ricorso per cassazione da parte del procuratore generale, in quanto i beni oggetto della confisca potrebbero essere stati nel frattempo oggetto di libera disposizione.

Per quanto riguarda l’amministrazione dei beni sequestrati, il comma 3 dell’art. 3, individua le categorie di soggetti che debbono essere esclusi dalla nomina di amministrazioni giudiziari e tra questi sono indicati anche coloro “nei confronti dei quali sia stato disposto il rinvio a giudizio per uno dei reati elencati nell’art. 4 del decreto”.

Come si evince dai dati riportati su sito dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, l’incremento delle procedure penali e di prevenzione relative al sequestro e alla confisca di beni sottratti alle associazioni mafiose, ha determinato una duplice urgenza: assicurare una migliore amministrazione dei beni sottoposti a sequestro ed individuare strumenti efficaci per una allocazione e destinazione dei beni confiscati, devoluti al patrimonio dello Stato. La concentrazione dei contesti mafiosi colpiti dalle misure patrimoniali in un unico organo nazionale comporta una positiva riduzione dei tempi intercorrenti tra sequestro de la definitiva destinazione dei beni, periodo che con la normativa attuale rischia di paralizzare il sistema di contrasto alle mafie, con patrimoni di rilevante valore economico destinati all’abbandono ed al degrado. Inoltre, l’intervento diretto dell’Agenzia nell’amministrazione dei beni è spostata all’esito del procedimento del secondo grado in sede penale e di prevenzione anziché sino alla data di conclusione dell’udienza preliminare, per una efficace amministrazione ed una rapida destinazione dei beni confiscati.

Il testo approvato dalla Camera, secondo il parere della Direzione nazionale antimafia ed antiterrorismo è complessivamente positivo ma richiede un forte impegno al fine di individuare le soluzioni operative più adeguate.

In un settore in cui da anni si chiede una serie di interventi normativi si apprende che, nonostante gli esiti positivi che hanno dato le normative approvate nel corso degli anni, la situazione attuale è preoccupante:  attualmente sono 1.700 aziende e 12.000 beni immobili confiscati definitivamente e acquisiti al patrimonio dello Stato, mentre abbiamo molti più beni in sequestro, cioè beni per i quali i giudici devono ancora decidere sulla confisca definitiva. Si tratta di circa 15.000 beni immobili tra appartamenti e terreni e di circa 2.500 aziende. Inoltre, un numero analogo di beni che i giudici devono ancora decidere se sequestrare o meno. La massa dei beni già sequestrati e di quelli che potrebbero essere sequestrati è quindi enorme. In questi anni c’è stato un incremento esponenziale, ma non ci sono norme che consentano di gestire e destinare al meglio questi beni.

Per venire a temi più specifici, una delle maggiori criticità riguarda il fatto che le aziende sequestrate non sempre riescono a rimanere sul mercato. L’azienda che viene sequestrata rimane sotto sequestro e viene amministrata dall’amministratore giudiziario fino al termine del procedimento penale o di prevenzione, termine che varia tra i sei e gli otto anni. Terminato il procedimento c’è la confisca definitiva, qualora l’azienda non sia stata restituita all’interessato. Il giudice e l’amministratore amministrano per conto dello Stato che confischerà o dell’interessato a cui dovranno essere restituiti i beni. In un periodo di tempo così lungo di incertezza per l’azienda è un problema, tant’è vero che i dati ci dicono che durante i sei, otto anni di sequestro solo tre aziende sequestrate su dieci rimangano operative. Le altre sette falliscono e leggiamo articoli di giornale o cartelli –slogan in cui è scritto che lo Stato licenzia e la mafia dà lavoro.

Un’altro, fra gli esempi, è Suvignano, in provincia di Siena, un bene confiscato in via definitiva alla mafia circa nove anni fa. È il bene più grande mai confiscato alla mafia. È un’azienda agricola di settecento ettari, con dodici casolari, un agriturismo e una villa padronale, ancora in amministrazione giudiziaria. Si è provato a vendere quel bene, che ha un valore di 30 milioni di euro, ma non c’è mai stato alcun compratore.
Come sistema Paese, non siamo ancora in grado di utilizzare una risorsa importantissima che, immessa in un circuito di legalità in un territorio pregiato come quello della provincia di Siena, potrebbe dare lavoro e un contributo anche dal punto di vista dell’uscita dalla crisi dell’economia. Sono tantissimi questi casi.

È in atto una grande azione dal punto di vista dell’aggressione ai patrimoni mafiosi, ma non esiste ancora un collegamento pratico ed incisivo tra questa aggressione ed il riutilizzo dei patrimoni che vengono sequestrati e ricondotti alla proprietà dello Stato. Nella normativa attuale ci sono delle lacune, lacune che nella pratica, soprattutto, emergono e che auspico vengano colmate al più presto attraverso la diffusione di una cultura alla legalità in grado di incidere profondamente sull’educazione futura e attraverso strumenti di prevenzione e repressione di condotte socialmente disdicevoli in grado di mettere in pericolo l’apparato istituzionale dello Stato.

ADRIANA LUPU

Bibliografia: