La cd. “Riforma Madia” e la sentenza della Corte Costituzionale n. 251/2016

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La recente sentenza n. 251/2016 della Corte Costituzionale, accogliendo in parte il ricorso promosso dalla Regione Veneto avente ad oggetto la legittimità costituzionale di talune disposizioni della legge delega n. 124/2015 (cd. “Legge Madia”), ha assestato un duro colpo alla riforma della Pubblica Amministrazione voluta dal “Governo Renzi”, già concretamente avviata con l’approvazione e la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del d.lgs. n. 175/2016 (cd. Testo Unico delle società a partecipazione pubblica) e del d.lgs. n. 116/2016, in materia di licenziamenti per motivi disciplinari in ambito lavorativo pubblico.

Nell’agosto 2015 la cd. “Legge Madia” aveva delegato al Governo il potere di adottare alcuni specifici decreti legislativi, volti a riordinare molteplici settori riguardanti le Amministrazioni Pubbliche, in una prospettiva di unitarietà ed omogeneità.

Le deleghe di cui alla l. n. 124/2015 riguardavano, come detto, una pluralità di argomenti, che spaziavano dalla cittadinanza digitale (art.1), alla dirigenza pubblica (art, 11), al lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (art. 17), alle partecipazioni azionarie delle amministrazioni pubbliche (art. 18), ai servizi pubblici locali di interesse economico generale (art. 19).

Conseguentemente, la delega influiva su determinate materie relative al settore pubblico, in corrispondenza di interessi e competenze statali, regionali e locali.

Proprio con riferimento alla “Legge Madia”, con ricorso depositato in data 19 ottobre 2015, la Regione Veneto sollevava una questione di legittimità costituzionale, fondata su due principali argomentazioni.

In primo luogo, la Regione sosteneva che le disposizioni di delega relative a talune materie fossero invasive della competenza legislativa regionale residuale o concorrente; in secondo luogo, secondo la Regione la forma di raccordo tra Governo e Regioni per l’adozione dei decreti legislativi delegati, quale il parere in Conferenza unificata, sarebbe stata lesiva del principio di leale collaborazione, in quanto il mero parere, a differenza dell’intesa, avrebbe permesso l’assunzione unilaterale di un provvedimento da parte del Governo in materie la cui competenza legislativa non spettava allo Stato in via esclusiva, con una lesione dell’autonomia decisoria regionale.

Nello svolgere l’analisi del ricorso, il Giudice delle Leggi ha, anzitutto, precisato la necessità di verificare se, nei singoli settori di intervento delle norme impugnate, fra le varie materie coinvolte, ve ne fosse una di competenza dello Stato cui ricondurre, in maniera prevalente, il disegno riformatore nel suo complesso, in quanto una prevalenza nel senso appena delineato avrebbe escluso la violazione delle competenze regionali.

Diversamente, nel caso in cui vi fosse stata, invece, una concorrenza di competenze, statali e regionali, relative a materie legate in un intreccio inestricabile, sarebbe stato necessario il rispetto del principio di leale collaborazione da parte del legislatore statale, con la previsione di adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni e degli Enti locali toccati dalla riforma, a difesa delle competenze di questi ultimi.

La Corte, richiamando quanto già asserito in alcune precedenti pronunce, ha ritenuto che il legislatore statale dovesse vincolare l’attuazione della propria normativa al raggiungimento di un’intesa, al fine del raggiungimento di un esito consensuale nella sede della Conferenza Stato – Regioni o della Conferenza unificata, a seconda che fossero in discussione solo interessi e competenze statali e regionali ovvero anche interessi e competenze degli enti locali.

Tuttavia, nella sentenza n. 251/2016 la Corte “trasforma” le proprie statuizioni precedenti in senso evolutivo, sostenendo che l’intesa nella Conferenza è un necessario passaggio procedurale anche quando la normativa statale deve essere attuata con decreti legislativi delegati, che il Governo adotta sulla base di quanto stabilito dall’art. 76 della Costituzione.

Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e qualitativi e condizionati a tutte le indicazioni contenute nella Costituzione e nella legge delega, non avrebbero potuto sottrarsi alla procedura concertativa, proprio per garantire il pieno rispetto del riparto costituzionale delle competenze delineato.

Alla luce di tali premesse, il Giudice delle Leggi ha, quindi, respinto i dubbi di legittimità costituzionale proposti dalla Regione Veneto nei confronti delle norme recanti la delega a modificare e integrare il Codice dell’amministrazione digitale (art. 1), in quanto queste ultime dovevano considerarsi espressione prevalente della competenza statale nella materia del “coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale” di cui all’art. 117, comma 2, lett. r), Cost., proprio perché strumentali nell’assicurare una “comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione” (Corte Costituzionale, sent. n. 17/2004), in vista della piena realizzazione dell’Agenda digitale italiana, nel quadro delle indicazioni provenienti dall’Unione Europea.

Con riguardo, invece, alle norme contenenti la delega al Governo in tema di riorganizzazione della dirigenza pubblica (art. 11), la Corte Costituzionale ha ravvisato un concorso di competenze statali e regionali, nessuna delle quali da considerare prevalente, dichiarandone, pertanto, l’illegittimità costituzionale nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, le disposizioni prevedevano che i decreti attuativi fossero adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non era l’intesa, ma il semplice parere, non idoneo a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali.

Anche la sede individuata dalle norme impugnate non è stata considerata idonea dalla Corte, dal momento che esse toccano sfere di competenza esclusivamente statali e regionali. Di conseguenza, il luogo idoneo per l’intesa sarebbe stata, dunque, la Conferenza Stato – Regioni e non la Conferenza unificata, che invece presuppone interessi e competenze locali.

Ugualmente, le norme contenenti le deleghe al Governo per il riordino della disciplina vigente in tema di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, nonché di partecipazioni azionarie delle pubbliche amministrazioni e di servizi pubblici locali di interesse economico generale sono state considerata dal Giudice Costituzionale incidenti su una pluralità di materie e di interessi, inscindibilmente connessi, riconducibili a competenze statali (ordinamento civile, tutela della concorrenza, principi di coordinamento della finanza pubblica) e regionali (organizzazione amministrativa regionale, servizi pubblici locali e trasporto pubblico locale).

La Corte costituzionale ne ha, pertanto, dichiarato l’illegittimità costituzionale nella parte in cui, pur incidendo su materie di competenza sia statale sia regionale, prevedevano che i decreti attuativi fossero adottati sulla base di una forma di raccordo con le Regioni, che non era quella dell’intesa, ma quella del semplice parere, non idonea a realizzare un confronto autentico con le autonomie regionali, ribadendo quanto già statuito precedentemente con riferimento alla sede idonea per il raggiungimento dell’intesa medesima.

Il Giudice delle Leggi ha, infine, precisato che le pronunce di illegittimità costituzionale colpiscono le disposizioni impugnate solo nella parte in cui prevedono che i decreti legislativi siano adottati previo parere e non previa intesa e che le eventuali impugnazioni delle norme attuative dovranno tener conto delle concrete lesioni delle competenze regionali, alla luce delle soluzioni correttive che il Governo, nell’esercizio della sua discrezionalità, riterrà di apprestare in ossequio al principio di leale collaborazione.

La Corte, quindi, ha formulato un esplicito invito, rivolto al Governo, ad adottare al più presto dei correttivi con riferimento alle norme attuative della legge delega, onde evitare la proposizione di eventuali nuovi ricorsi, aventi ad oggetto proprio i decreti legislativi delegati.

Con riguardo alle modalità di attuazione della sentenza della Corte Costituzionale appena esaminata, a seguito di quesito posto dal Ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione, il 17 gennaio 2017 il Consiglio di Stato ha pubblicato un proprio parere.

Il Consiglio di Stato, anzitutto, ha rilevato l’importanza di completare le previsioni di riforma contenute nella legge n. 124/2015, anche “per non far perdere slancio riformatore all’intero disegno: i decreti legislativi interessati dalla sentenza costituiscono, infatti, non soltanto misure di grande rilievo di per sé, ma anche elementi di una riforma complessiva, che risulterebbe meno incisiva se limitata ad alcuni settori”.

Inoltre, il Collegio Amministrativo ha indicato al Governo le modalità con cui attuare la sentenza della Corte senza far venir meno le riforme già adottate.

Infatti, il Consiglio di Stato afferma  che non è necessario intervenire nuovamente sulla legge delega, da ritenersi riscritta dalla Corte in conformità al dettato costituzionale con la previsione dell’intesa al posto del parere e che, come anticipato dal Giudice Costituzionale, i decreti legislativi già adottati “restano validi ed efficaci fino a una eventuale pronuncia della Corte che li riguardi direttamente, e salvi i possibili interventi correttivi che nelle more dovessero essere effettuati”.

Proprio con riferimento ai correttivi, il Consiglio di Stato aggiunge che il Governo può far confluire l’intesa necessaria in decreti correttivi, già previsti dalla stessa legge Madia, che intervengano direttamente sui decreti legislativi già vigenti per sanare il vizio procedimentale di illegittimità costituzionale.

Sarà interessante vedere, a questo punto, come il Governo procederà e soprattutto quali saranno le tempistiche di un intervento in tal senso, posto che la Regione Veneto ha già proposto un altro ricorso avanti la Corte Costituzionale, sollevando una nuova questione di legittimità costituzionale con riferimento a taluni articoli del d.lgs. n. 175/2016, provvedimento delegato proprio dalla “Riforma Madia”.

ANDREA CASTELLI

BIBLIOGRAFIA

  1. Carrato, La “c.d. legge Madia” sulla riforma delle PP. AA. è parzialmente incostituzionale, in Il Quotidiano Giuridico, 2016;
  2. Marino, L’intesa con le Regioni è necessaria: la riforma Madia è incostituzionale, in Diritto e Giustizia, 2016.

GIURISPRUDENZA

Corte Costituzionale, 25 novembre 2016, n. 251;

Consiglio di Stato, comm. spec., 17 gennaio 2017, n. 83.