Libertà contrattuale e principi costituzionali: il caso del Codice di comportamento del M5S per gli eletti al Parlamento UE

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“Maurizio Viroli: principi fondamentali”, foto di Paolo Benegiamo, licenza CC BY-NC-ND 2.0, flickr.com

Vi sono alcuni concetti che l’individuo tende ad assolutizzare in aderenza alla tradizione culturale. Questi concetti, che variano nel tempo e nello spazio, spesso coincidono con istituti giuridici. E uno di essi è il diritto del singolo individuo, emblema del quale è rappresentato sia dalla proprietà privata sia dal libero arbitrio.

Io esisto perché ho e perché posso autodeterminarmi.

Tradizionalmente la proprietà ha rappresentato un elemento fondamentale per l’edificazione della società occidentale. Lasciandone ad altri la ricostruzione storica, nel nostro ordinamento giuridico la proprietà è definita dall’art. 832 del codice civile come il «diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico»[1].

È nelle cose che la prima parte della disposizione abbia – concettualmente – preso il sopravvento sull’ultima, tant’è che il diritto di proprietà è stato da sempre inteso dall’uomo come la massima espressione  della propria individualità. Questo è mio perché è mio, ed è mio al punto che lo posso (potenzialmente) anche distruggere.

Diventa in questo modo difficilmente spiegabile che, ad esempio, anche se Tizio è proprietario di un immobile, si pensi a un campo, non è detto che abbia anche la possibilità di edificarvi sopra. Perché sì la proprietà privata (del campo) è in capo a Tizio, ma il diritto di costruire è condizionato all’ottenimento di determinati atti autorizzativi, quali il cambio di destinazione dell’immobile o il permesso di costruire.

Ecco perché bisogna sempre tenere a mente la seconda parte della disposizione dell’art. 832 codice civile: «diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico». Questo in quanto gli individui vivono in società connessi fra loro da legami reciproci, collegati gli uni agli altri da importanti rapporti sociali che caratterizzano la stessa realtà.

Il diritto di proprietà, per rimanere sull’esempio, non descrive infatti una relazione fra il proprietario e la cosa, bensì delinea il rapporto fra il proprietario e gli individui non proprietari. La cosa non è di Caio perché ne ha il diritto, ma è la pretesa di Caio giuridicamente tutelata dall’ordinamento per cui nessun altro individuo deve turbarlo dal godere e disporre della cosa in modo pieno ed esclusivo che fonda il suo diritto.

Insomma: la società è formata da legami sociali fra individui che sono tutelati e regolati dal diritto.

È la legge stessa, nella sua più alta espressione rappresentata dalla Costituzione all’art. 24, a prevedere che la proprietà è sì privata, ma può anche essere anche pubblica. Vale a dire che la proprietà può essere già ab origine pubblica – si pensi ai beni demaniali – ma pubblica può anche diventarvi. È il caso dell’espropriazione per pubblica utilità. La proprietà privata, dell’individuo, può diventare pubblica, dei cittadini – rectius: di tutti i cittadini – a fronte di un interesse pubblico. Ecco emergere dunque il ruolo principe del diritto: tutelare e regolare i rapporti sociali fra individui e fra l’individuo e la società.

Come il diritto di proprietà, anche il libero arbitrio trova un limite giuridico nella regolazione posta a tutela dei rapporti sociali.

La libertà contrattuale può essere considerata il riflesso tipico del libero arbitrio. Le parti possono accordarsi nel modo a loro più congeniale per determinare liberamente il contenuto dell’accordo «nei limiti imposti dalla legge [e dalle norme corporative]», ai sensi dell’art. 1322 co. 1 codice civile[2].

Anche in tal caso la ratio è evidente: la legge pone un’asticella oltre alla quale gli individui, seppur al pieno della propria cognizione e volontà, non possono spingersi nel decidere il contenuto del proprio accordo. Ma non solo.

Il codice civile all’art. 1325[3] afferma che il contratto deve possedere determinati requisiti – l’accordo delle parti, la causa, l’oggetto, e la forma se prevista a pena di nullità dalla legge – in carenza anche soltanto di uno dei quali ex art. 1418 cod. civ. il contratto è nullo. Parimenti il contratto è nullo se è contrario a norme imperative, salvo che la legge disponga diversamente, se la causa è illecita, se i motivi sono illeciti, e nel caso in cui l’oggetto del contratto medesimo sia impossibile e/o illecito e/o indeterminato e/o indeterminabile, ai sensi dell’art. 1346 cod. civ.[4], nonché in tutti gli altri casi espressamente stabiliti dalla legge.

Anche in questo caso la ratio della legge lato sensu è evidente: tutelare i rapporti giuridici che fondano la società.

Ovviamente, come già sottolineato in precedenza, se la legge ha la funzione di protezione e regolazione dei rapporti sociali fra gli individui, a maggior ragione questa funzione sarà ancora più pregnante nelle norme della Costituzione.

Or dunque: è giuridicamente possibile e lecito che le parti contrattuali di un accordo stabiliscano una o più clausole in contrasto con alcune norme della Costituzione?

La domanda cui sopra concerne la clausola penale inserita in due atti del Movimento 5 Stelle, precisamente nel Codice di comportamento per i candidati ed eletti del Movimento 5 Stelle alle elezioni amministrative di Roma 2016 e nel Codice di comportamento per i candidati del MoVimento 5 Stelle alle elezioni europee e per gli eletti al Parlamento europeo.

Nel presente articolo chi scrive si occuperà, per praticità, soltanto di quest’ultimo, analizzandolo unicamente sotto l’aspetto giuridico e non sotto quello politico[5].

Nel Codice di comportamento del M5S per le elezioni Europee vi sono alcuni punti interessanti.

Innanzitutto il punto rubricato Impegno al rispetto del codice di comportamento:

«Ciascun candidato del MoVimento 5 Stelle al Parlamento europeo, prima delle votazioni per le liste elettorali, dovrà sottoscrivere formalmente l’impegno al rispetto del presente codice di comportamento, con assunzione di specifico impegno a dimettersi da deputato sia in caso di condanna penale sia nell’ipotesi in cui venisse ritenuto gravemente inadempiente al rispetto del codice di comportamento e, in difetto, a versare l’importo di €250.000 al Comitato Promotore Elezioni Europee MoVimento 5 Stelle che lo devolverà ad ente benefico».

Questa è la vera clausola penale, ai sensi della quale ogni candidato del M5S al Parlamento, ancora prima di essere eletto parlamentare europeo, deve sottoscrivere il suddetto codice di comportamento e nel caso in cui egli fosse ritenuto gravemente inadempiente a quanto previsto dal codice stesso, sarebbe tenuto a versare la penale di 250.000,00 €.

Tralasciando alcuni interrogativi che spontaneamente sorgono leggendo la parte citata del codice – come ad esempio: cosa si intende concretamente per gravemente inadempiente[6]? Vi è differenza fra inadempimento e grave inadempimento? E se sì, quale? – il punto su citato va interpretato in combinato disposto con il punto rubricato Gruppo politico, il quale stabilisce:

«[i] deputati del M5S al Parlamento europeo, salvo quanto di seguito previsto, non dovranno associarsi ad altri gruppi politici, se non per votazioni su punti condivisi.

Laddove si manifestasse la possibilità di costituire in seno al Parlamento europeo un gruppo politico con deputati di altri Paesi europei che condividano i valori fondamentali del MoVimento 5 Stelle verrà fatto su proposta di Beppe Grillo, in qualità di capo politico del M5S, e ratificata tramite votazione in Rete da parte degli iscritti al M5S.

Le proposte per gli incarichi nelle commissioni parlamentari o in altri incarichi istituzionali del Parlamento verranno decise a maggioranza assoluta dei deputati del M5S eletti ed in carica».

Dunque, sillogisticamente, appare chiaro che la circostanza per cui un parlamentare europeo eletto all’interno del M5S abbandoni il gruppo M5S per entrare a far parte di un differente gruppo politico comporti un (grave?) inadempimento del codice di comportamento. Quindi, tale comportamento integra l’applicazione della clausola penale, con la conseguenza che il parlamentare europeo M5S “transfugo” sarebbe tenuto al versamento della sanzione dei 250.000,00 € allo stesso Movimento 5 Stelle.

Ma è lecito questo versamento? È, cioè, costituzionalmente legittimo?

No. Perché il suddetto accordo – mascherato da Codice di comportamento – è palesemente contrario a quanto disposto dall’art. 67 della Costituzione, ai sensi del quale «[o]gni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato».[7]

Interpretando la disposizione risulta evidente che la norma dell’art. 67 si deve applicare anche ai membri del Parlamento europeo, come nel caso di specie, i quali rappresentano la Nazione e non il partito politico di appartenenza (chiaramente all’interno della concezione di “partito politico” rientrano anche le varie associazioni non riconosciute che si definiscono “non partiti”). Proprio per questa ragione di rappresentanza di tutto il corpo elettorale, e non soltanto dei cittadini che li hanno votati, i parlamentari devono svolgere le funzioni della propria carica senza vincolo di mandato. Usando le parole del Prof. Antonio Saitta apparse in un recente articolo, «[c]’è un malinteso: nella democrazia liberale, il popolo non governa ma sceglie i governanti»[8].

Il partito politico all’interno delle cui liste i parlamentari sono stati votati ed eletti, in sostanza, non può imporre il pagamento di una sanzione pecuniaria ai parlamentari che possono liberamente e legittimamente cambiare il proprio gruppo di appartenenza politica.

Si badi bene: chi scrive non intende assolutamente comporre un panegirico sul trasformismo politico, sebbene questa pratica oggi patologica fosse inizialmente sorta nella prassi parlamentare di fine ottocento al fine di mettere d’accordo partiti distanti su punti comuni. Anzi.

Semplicemente, come il lettore sicuramente avrà dedotto dalla ricostruzione appena delineata, risulta del tutto evidente che il contratto sottoscritto dai candidati al Parlamento europeo in seno al M5S e il M5S stesso sia in aperto contrasto con il dettame costituzionale, in quanto nel caso di “cambio di partito” sono alternativamente imposte o le dimissioni dalla carica o il pagamento di una sanzione pecuniaria.

Come anche testimoniato dal Presidente emerito della Corte costituzionale, il Prof. Antonio Baldassarre – «[a]ll’interno di un gruppo, prevedere penali per certi comportamenti è legittimo. […] Se io sono stato eletto e decido di uscire, può essere un comportamento eticamente riprovevole, ma in questo caso sanzionarlo sarebbe davvero di dubbia legittimità costituzionale […]»[9] – e dal già citato Prof. Antonio Saitta – «[c]hi viene eletto risponde solo alla propria coscienza. A me pare che siano contratti nulli per violazione dell’articolo 67 della Costituzione, quello sul vincolo di mandato. È un principio generale, consustanziale al concetto di democrazia liberale. L’eletto governa in assoluta libertà, non può avere condizionamenti»[10] – tale contratto viola l’art. 67 della Costituzione. Questo articolo è posto a tutela della legalità e delle prerogative della carica di parlamentare della Repubblica, e quindi è posto a tutela delle libertà costituzionali. La Costituzione riconosce piena libertà al parlamentare onde evitare che il partito politico di appartenenza (o chi lo guida) possa ricattare i propri parlamentari obbligandoli a votare ogni disegno di legge anche contro la coscienza di ognuno. D’altronde, come ha ribadito il Consiglio di Stato, «[b]ene è stato osservato in dottrina […] che a chi avanza motivi di coscienza si può e si deve obiettare che solo gli individui hanno una “coscienza”, mentre la “coscienza” delle istituzioni è costituita dalle leggi che le regolano»[11].

Non è certamente un caso che l’art. 67 è stato inserito nella Costituzione al termine del Fascismo proprio a tutela di interessi generali.

Questa norma, insieme a molte altre – si pensi da un punto di vista procedimentale all’art. 138 Cost. – rappresenta bene quella che è stata definita la Clausola di Ulisse: «[l]e Costituzioni di matrice liberale pongono un sistema di pesi e contrappesi reciproci che impedisce a ciascuno […] di assurgere veramente a potere sovrano illimitato, concentrato e assoluto. Esse fissano nei confronti di ciascun potere e soggetto dell’ordinamento alcuni vincoli essenziali, tendenzialmente stabili, necessari all’ordinata convivenza civile. L’immagine di Ulisse che, per non cedere al richiamo delle sirene, si fa legare con funi che, per sua esplicita richiesta, i compagni di traversata non devono sciogliere neanche su suo ordine, è quella che meglio rappresenta questa concezione della Costituzione»[12].

Questa costruzione retorica mette in luce l’importanza valoriale dell’art. 67, senza il quale la Costituzione stessa sarebbe certamente meno resistente.

Posto che anche «[i]n giurisprudenza prevale […] la convinzione che il contratto sia nullo solo quando sia stata violata una norma posta a tutela dell’interesse pubblico o generale dei consociati»[13], un siffatto contratto sarebbe dunque nullo per violazione di norme costituzionali, in conseguenza dell’importanza e della centralità della clausola in questione del Codice di comportamento[14].

Pacta quae turpem causam continent non sunt observanda.

STEFANO ROSSA

Note:

[1] Sul punto, a titolo meramente esemplificativo e in rapporto alla giurisprudenza, si veda A. Pajno, Art. 832, in C. Bile, V. Carbone, L. Delli Priscoli, A. Pajno, F. Pasi, G. Servello, R. Triola (a cura di), Libro III – Della proprietà (artt. 810-1172), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 91-94.

[2] Sempre a titolo d’esempio e in riferimento alla giurisprudenza, si veda G. Stella Richter, Art. 1322, in U. Bellini, P. Carbone, L. Delli Priscoli, D. Iannelli, M. Lipari, F. Pasi, P. Polito, H. Simonetti, G. Stella Richter (a cura di), Libro IV – Delle obbligazioni, Tomo I (artt. 1173-1570), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 486-494.

[3] Nuovamente a titolo d’esempio G. Stella Richter, Art. 1325, in U. Bellini, P. Carbone, L. Delli Priscoli, D. Iannelli, M. Lipari, F. Pasi, P. Polito, H. Simonetti, G. Stella Richter  (a cura di), Libro IV – Delle obbligazioni, Tomo I (artt. 1173-1570), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 496-499.

[4] Ancora a titolo esemplificativo si veda G. Stella Richter, Art. 1346, in U. Bellini, P. Carbone, L. Delli Priscoli, D. Iannelli, M. Lipari, F. Pasi, P. Polito, H. Simonetti, G. Stella Richter  (a cura di), Libro IV – Delle obbligazioni, Tomo I (artt. 1173-1570), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 522-525.

[5] In riferimento al Codice di comportamento per i candidati ed eletti del Movimento 5 Stelle alle elezioni amministrative di Roma 2016 si è pronunciato il Tribunale ordinario di Roma con l’ordinanza del 12 gennaio 2017 nella causa n. 53473 del 2016. Con essa il Tribunale si è principalmente espresso su due punti: ha rigettato la domanda diretta ad ottenere la dichiarazione di ineleggibilità alla carica di Sindaco di Roma di Virginia Raggi e ha dichiarato inammissibile la domanda di nullità del suddetto Codice di comportamento. Tuttavia, il Tribunale ha dichiarato l’inammissibilità della domanda di nullità soltanto per motivi procedurali e senza entrare nel merito della questione.

[6]Infatti il punto definito Sanzioni in cui si spiega cosa significa formalmente  “grave inadempimento” risulta tautologico e non definibile ex ante: «[i]l deputato sarà ritenuto gravemente inadempiente laddove, secondo il principio della democrazia diretta, detto “recall”, già applicato negli Stati Uniti: i) almeno 500 iscritti al MoVimento 5 Stelle alla data del 31/12/2012 residenti nella circoscrizione nella quale il deputato è stato eletto abbiano motivatamente proposto di dichiararlo gravemente inadempiente; ii) la proposta sia stata approvata mediante votazione in rete a maggioranza dagli iscritti al MoVimento 5 Stelle al 30/6/2013 residenti nella circoscrizione nella quale il deputato è stato eletto».

[7]Secondo la Corte costituzionale, sent. n. 14 del 194, Considerato in diritto, p. 2, «[i]l divieto del mandato imperativo importa che il parlamentare è libero di votare secondo gli indirizzi del suo partito ma è anche libero di sottrarsene; nessuna norma potrebbe legittimamente disporre che derivino conseguenze a carico del parlamentare per il fatto che egli abbia votato contro le direttive del partito». In proposito E. Lopane, Il mandato parlamentare e i partiti, in Democrazia Dir., 1964, pp. 144 ss..

[8] A. Trocino, Il test per la penale sugli eletti, in Il Corriere della Sera, 11 gennaio 2017.

[9] Ibidem.

[10] Ibidem.

[11] Cons. Stato, II Sez., n. 4460 del 2014, Diritto, punto 55.6.

[12] G. Napolitano, M. Abrescia, Analisi economica del diritto pubblico, il Mulino, Bologna, 2009, p. 117.

[13] P. Gallo, Contratto e buona fede. Buona fede in senso oggetti e trasformazioni del contratto, UTET, Torino, 2012, p. 557. Lo stesso autore, a p. 560, sottolinea che «[i]n generale è comunque possibile dire che mentre un tempo si riteneva per lo più che i principi della costituzione fossero per lo più rivolti nei confronti dello Stato, in seguito anche in Italia ha assunto prevalenza l’opinione che tali principi possano avere una rilevanza diretta nei rapporti fra privati. Ne consegue che la violazione di singoli precetti della Costituzione può riflettersi sulla validità delle convenzioni contrattuali».

[14] Infatti, ai sensi dell’art. 1419 codice civile per il cui primo comma «[l]a nullità parziale di un contratto o la nullità di singole clausole importa la nullità dell’intero contratto, se risulta che i contraenti non lo avrebbero concluso senza quella parte del suo contenuto che è colpita dalla nullità», è difficile, sebbene non del tutto escludibile, che il Codice di comportamento sarebbe stato ugualmente sottoscritto in assenza dell’obbligo per i parlamentari europei di non cambiare gruppo politico, posto che l’abolizione del vincolo di mandato è un elemento cardine nel programma del Movimento 5 Stelle.

Bibliografia:

  • R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, XI ed., Giappichelli, Torino, 2010;
  • P. Caretti, U. De Siervo, Diritto costituzionale e pubblico, II ed., Giappichelli, Torino, 2014;
  • P. Gallo, Contratto e buona fede. Buona fede in senso oggetti e trasformazioni del contratto, UTET, Torino, 2012;
  • E. Lopane, Il mandato parlamentare e i partiti, in Democrazia Dir., 1964, pp. 144 ss. ;
  • G. Napolitano, M. Abrescia, Analisi economica del diritto pubblico, il Mulino, Bologna, 2009;
  • A. Pajno, 832, in C. Bile, V. Carbone, L. Delli Priscoli, A. Pajno, F. Pasi, G. Servello, R. Triola (a cura di), Libro III – Della proprietà (artt. 810-1172), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 91-94;
  • G. Stella Richter, Art. 1322, in U. Bellini, P. Carbone, L. Delli Priscoli, D. Iannelli, M. Lipari, F. Pasi, P. Polito, H. Simonetti, G. Stella Richter (a cura di), Libro IV – Delle obbligazioni, Tomo I (artt. 1173-1570), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 486-494;
  • G. Stella Richter, Art. 1325, in U. Bellini, P. Carbone, L. Delli Priscoli, D. Iannelli, M. Lipari, F. Pasi, P. Polito, H. Simonetti, G. Stella Richter (a cura di), Libro IV – Delle obbligazioni, Tomo I (artt. 1173-1570), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 496-499;
  • G. Stella Richter, Art. 1346, in U. Bellini, P. Carbone, L. Delli Priscoli, D. Iannelli, M. Lipari, F. Pasi, P. Polito, H. Simonetti, G. Stella Richter (a cura di), Libro IV – Delle obbligazioni, Tomo I (artt. 1173-1570), in C. Ruperto, La giurisprudenza civile coordinata con la dottrina, Agg. 2015, Giuffrè, Milano, 2015, pp. 522-525;
  • A. Torrente, P. Schlesinger, Manuale di diritto privato, XXII ed., Giuffrè, Milano, 2015, pp. 658 ss;
  • A. Trocino, Il test per la penale sugli eletto, in Il Corriere della Sera, 11 gennaio 2017;
  • G. Zagrebelsky, Manuale di diritto costituzionale, Vol. I, Il sistema delle fonti, UTET, Torino, 2006.

Sitografia: