Democrazia diretta e referendum tra Italia e Regno Unito

“Polling Card European Referendum”, foto di Abi Begum, licenza CC BY, Flickr.com
“Polling Card European Referendum”, foto di Abi Begum, licenza CC BY, Flickr.com

Nel 2016 si sono svolti due importanti referendum in Italia e nel Regno Unito. Il referendum come istituto di democrazia diretta torna al centro del dibattito tra favorevoli e contrari, in particolare in un Paese come il Regno Unito connotato dalla tradizionale esclusiva sovranità del Parlamento. L’istituto, per lo più ancora inteso in senso consultivo come riconosciuto dalle sentenze delle corti di Londra sul caso Miller, potrebbe diventare un importante strumento di partecipazione democratica alle decisioni di rilievo costituzionale, sebbene al momento, non avendo una disciplina puntuale di base standard per qualsiasi referendum, possa essere soggetto a strumentalizzazioni.

Il 2016 è stato caratterizzato da alcuni avvenimenti eccezionali sul piano politico-giuridico, tra i quali hanno assunto una notevole importanza le consultazioni referendarie. Nello specifico, si sono svolti due referendum di cruciale importanza per due Stati dell’Unione Europea: nel Regno Unito il referendum sulla permanenza o fuoriuscita dello stesso dall’Unione; in Italia il referendum confermativo della legge di riforma costituzionale.

In questa sede, dopo aver sinteticamente premesso le caratteristiche essenziali della democrazia diretta e dell’istituto referendario, si vogliono analizzare le sue specificità nell’ordinamento anglosassone, comparandolo con quello italiano, anche alla luce delle recenti sentenze della High Court e della Supreme Court concernenti alcune problematiche derivanti dal referendum sfociato nella cd. Brexit.

Il referendum costituisce il principale istituto di democrazia diretta vigente nei Paesi europei, costituendo un’eccezione al modello tipico di democrazia rappresentativa su cui essi si basano. A quest’ultima, basata sul principio che gli elettori non partecipano direttamente alla formazione dell’indirizzo politico, bensì tramite le elezioni dei propri rappresentanti, si contrappone appunto la democrazia diretta, che si concretizza nella possibilità per i cittadini di esprimere direttamente, senza alcuna mediazione svolta da suoi rappresentanti, una manifestazione di volontà imputabile allo Stato. Nei sistemi rappresentativi il referendum viene a svolgere un ruolo collaterale, nel senso che non si sostituisce ai meccanismi di rappresentanza come circuito politico alternativo, ma funge da strumento di controllo rispetto alle decisioni politiche formalizzate in leggi e atti aventi forza di legge. Problema affrontato dalla nostra Costituzione, da cui emerge una concezione che riserva agli istituti di democrazia rappresentativa la determinazione di progetti politici complessivi e al referendum la decisione su determinate questioni come correttivo democratico del parlamentarismo.

Nel corso della storia tale modello vide tra i suoi maggiori sostenitori J. J. Rousseau, accanito sostenitore della democrazia diretta, il quale sosteneva la necessità di ratifica popolare di qualsiasi legge; egli, riferendosi al modello inglese, definiva l’ordinamento rappresentativo come quell’ordinamento in grado di rendere libero il cittadino al momento delle elezioni, per poi farlo ritornare in schiavitù il giorno dopo. Ebbe invece tra i principali oppositori Montesquieu, il quale riteneva che se la grande maggioranza dei cittadini è da ritenersi capace di scegliere i propri rappresentanti, non è però in grado di compiere opera di governo, né di giudicare sui singoli progetti di legge.  Il principale argomento utilizzato da coloro che sono favorevoli al referendum è che esso costituisce un utile completamento della democrazia rappresentativa, essendo l’espressione più forte, perché non mediata, della sovranità popolare. Chi invece ha un atteggiamento critico pone l’accento su alcuni problemi, tra cui degni di nota sono: l’incapacità analitica e la mancanza di un’adeguata informazione dei cittadini per prendere decisioni assennate; la maggiore flessibilità e capacità di compromesso con le minoranze che sono consentite dalle decisioni dei parlamentari; l’indebolimento del prestigio e dell’autorità dei rappresentanti e del governo o perché i referendum scavalcano i parlamentari o perché li scoraggiano ad evitare tematiche fortemente conflittuali per delegarle agli elettori. Le decisioni prese per via referendaria richiedono, per ridurre i costi sia di efficienza sia di consenso, non solo un alto grado di partecipazione politica, ma anche un buon livello di conoscenza e di competenza circa le questioni trattate.

L’istituto referendario può atteggiarsi in maniera diversa: è lo strumento attraverso il quale il popolo è chiamato ad esprimersi, secondo una logica maggioritaria, per abrogare una legge vigente (referendum  abrogativo), per obbligare il parlamento ad approvare una legge conforme al volere popolare con esso manifestato (referendum propositivo), per confermare una legge, normalmente di rango costituzionale, approvata (referendum confermativo), per deliberare direttamente, introducendo anche nuove norme (referendum deliberativo e/o legislativo) oppure, semplicemente, per essere consultato su certe questioni, di regola senza alcuna conseguenza obbligatoria nei confronti del legislatore (referendum consultivo).

Passando ora a considerare le peculiarità dell’istituto referendario nei due ordinamenti oggetto di analisi, si può affermare che l’Italia ha visto la propria storia caratterizzata dall’uso di tale istituto, o comunque da forme di democrazia diretta: si pensi ai plebisciti di annessione al Regno di Sardegna; l’attuale forma di stato repubblicana è frutto del referendum istituzionale del 2 giugno 1946, quando il popolo italiano fu chiamato a scegliere tra forma di stato monarchica e repubblicana; infine importanti leggi sono state sottoposte a referendum, grazie ai quali sono state definitivamente consacrate (in particolare, la legge sul divorzio e la legge sull’aborto). Tutta la storia costituzionale e politica italiana è stata costellata da momenti di espressione diretta della volontà popolare, tramite referendum, su questioni di rilievo.

Nel Regno Unito la sua origine è più recente. Per primo, nella seconda metà dell’Ottocento, è stato Albert Dicey, uno dei massimi teorici del parlamentarismo, a sostenere l’introduzione del referendumon any amendment or alteration in the Constituion”, al fine di porre una sorta di veto popolare e porre un freno allo strapotere dei partiti politici. La proposta di Dicey venne accolta soltanto un secolo più tardi, con la prima di queste consultazioni tenutasi nella storia del Regno Unito: il referendum del 1975 sulla permanenza del Regno Unito nella Comunità Economica Europea. Dal 1979 al 1997 non si tennero consultazioni referendarie, che però ripresero vigore in seguito, tanto da potersi oggi sostenere che le leggi di “grado costituzionale” sono normalmente approvate dal Parlamento con la procedura legislativa ordinaria, ma vengono normalmente sottoposte al giudizio del corpo elettorale attraverso un referendum.

Di conseguenza, mentre si può dire che in Italia l’istituto referendario sia ormai radicato e i dibattiti sul tema sono ridotti, nel Regno Unito l’opportunità o meno del suo utilizzo è ancora fonte di grandi discussioni come emerge peraltro dal “Report che la Select Committee on the Constitution della House of Lords ha prodotto nel 2010 riguardo a tale istituto. Dopo aver riportato varie opinioni, la conclusione della Commissione è all’insegna della prudenza e del compromesso: “The balance of the evidence that we have heard leads us to the conclusion that there are significant drawbacks to the use of referendums. In particular, we regret the ad hoc manner in which referendums have been used, often as a tactical device, by the government of the day. Referendums may become a part of the UK’s political and constitutional practice. Where possible, cross-party agreement should be sought as to the circumstances in which it is appropriate for referendums to be used.”

In Italia la fonte che configura il referendum è in primis la Carta costituzionale, che ne prevede diverse tipologie e ne regola gli aspetti cruciali (quali requisiti, iniziativa, oggetto, quorum di validità e per l’approvazione); queste indicazioni sono poi attuate dalla legge n. 352 del 1970 che regola più concretamente le procedure e lo svolgimento.

Nel Regno Unito, ove la Costituzione non è scritta, per tutta la seconda metà del XX secolo ci si è basati su leggi ad hoc di volta in volta emanate per regolare il singolo referendum. Considerato il suo utilizzo sempre più frequente, nel 2000 il Parlamento ha approvato una legge generale riguardante (anche) tale istituto, ovvero il Political Parties, Elections and Referendums Act (PPERA). Tuttavia tale normativa non svolge la funzione di individuarne l’ambito, l’oggetto e le regole di validità o di prevederne diversi tipi, bensì in essa sono contenute regole che fungono da cornice legale per il concreto svolgimento di referendum nel Regno unito, che però devono essere di volta in volta previsti e regolati da una legge parlamentare ad hoc, come si evince dal “Report” di cui prima: “The Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (PPERA) sets out the legal framework for the conduct of referendums in the UK, in one or more of the UK’s constituent nations, or in any region in England, where that referendum is held in pursuance of an Act of Parliament”. La suddetta legge definisce il periodo referendario, i soggetti legittimati a condurre la campagna referendaria, le competenze della Commissione elettorale nel suo svolgimento, i profili fiscali e così via: tutto ciò che riguarda gli aspetti più pratici e di attuazione del referendum. Di conseguenza si muove su un piano diverso rispetto a quello tipicamente costituzionale, essendo piuttosto comparabile alla legge italiana del 1970.

Il PPERA non prevede quale possa essere l’oggetto di un eventuale referendum, la cui determinazione sarà perciò rimessa alla valutazione del Parlamento al momento dell’approvazione della normativa specifica. Tuttavia, come già aveva ipotizzato Dicey, l’istituto referendario si è evoluto nel senso di riguardare le leggi più importanti, che potrebbero dirsi di rango “costituzionale”, come confermato dal “Report” della House of Lords: “Notwithstanding our view that there are significant drawbacks to the use of referendums, we acknowledge arguments that, if referendums are to be used, they are most appropriately used in relation to fundamental constitutional issues. We do not believe that it is possible to provide a precise definition of what constitutes a “fundamental constitutional issue”. Nonetheless, we would consider to fall within this definition any proposals:

  • To abolish the Monarchy;
  • To leave the European Union;
  • For any of the nations of the UK to secede from the Union;
  • To abolish either House of Parliament;
  • To change the electoral system for the House of Commons;
  • To adopt a written constitution; and
  • To change the UK’s system of currency.

This is not a definitive list of fundamental constitutional issues, nor is it intended to be.”

La Commissione, come emerge da qualche riga più avanti, ha ben presente che una costituzione scritta definirebbe sicuramente in maniera più precisa l’ambito dei referendum; tuttavia, non essendo l’opportunità o meno di una legge fondamentale scritta oggetto dell’indagine, conclude che sarà il Parlamento a determinarne l’oggetto: “Parliament should judge what issues will be the subject of referendums.”

La situazione è radicalmente diversa nel nostro Paese, ove la Costituzione prevede espressamente l’oggetto dei referendum: ai sensi dell’art. 75, oggetto del referendum abrogativo è appunto l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, non essendo ammissibile soltanto per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali; ai sensi dell’art. 138 oggetto del referendum sono le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, a meno che siano state approvate nella seconda votazione da ciascuna delle due camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. A questi si aggiunge la categoria dei referendum aventi per oggetto le variazioni territoriali di comuni, province e regioni di cui all’art. 132 della Costituzione, nonché quelli regionali su leggi e provvedimenti amministrativi delle Regioni e su eventuali modifiche deigli Statuti regionali, di cui all’art. 123 (dei quali non tratterò nel seguito della comparazione).

Il PPERA presuppone che sia il Parlamento di volta in volta ad attivare la procedura referendaria: è solo il Parlamento che può decidere quando dare la parola direttamente al popolo, essendo esso l’organo detentore della sovranità. In sostanza, la scelta è rimessa alla discrezionalità dello stesso organo il cui operato deve essere valutato; se ne deduce come sia un istituto nelle mani della maggioranza stessa, motivo per il quale molti giuristi in dottrina temono un suo uso strumentale.

La Costituzione italiana stabilisce invece, all’art. 75, che il referendum abrogativo è indetto quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque consigli regionali. Si tratta di un’opzione che attribuisce ad una minoranza la facoltà di contestare scelte effettuate dalla maggioranza parlamentare e “rimetterle in gioco”. Per quanto concerne il referendum confermativo, anche in tal caso l’art. 138 della Costituzione prevede che a richiederlo possano essere certe minoranze: occorre che la domanda sia presentata da un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. È quindi un istituto che non è nella disponibilità della maggioranza, bensì tutela espressioni qualificate di minoranze o del corpo elettorale o territoriali o politiche.

Anche per ciò che concerne il quorum di validità (ovvero la soglia minima di partecipazione dei cittadini aventi diritto al voto perché il referendum possa ritenersi validamente tenuto, a prescindere dal successivo esito), la situazione è differente. In Italia il referendum abrogativo è valido se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, mentre per il referendum costituzionale non è previsto alcun quorum di validità. Il PPERA nulla dice con riferimento alla presenza di eventuali quorum, per cui sarà la singola legge che prevede un referendum a dover affrontare la questione. L’esperienza dimostra che, fino ad ora, i referendum in UK non sono mai stati assoggettati alla previsione di un quorum di validità.

Logica conseguenza di ciò che si è finora detto, è che il referendum non abbia nei due ordinamenti lo stesso valore. Il referendum abrogativo italiano, come ha riconosciuto la stessa Corte Costituzionale con la sentenza n. 29 del 1987, è “un atto-fonte dell’ordinamento dello stesso rango della legge ordinaria”. I suoi effetti immediatamente incidenti sulla legislazione vigente fanno sì che lo stesso sia qualificato come fonte del diritto e la norma che ne risulta come atto avente forza di legge. Il referendum costituzionale è invece un istituto, variamente definito come oppositivo, confermativo o approvativo, che si situa nella fase di integrazione dell’efficacia di una legge di revisione costituzionale o di altra legge costituzionale, attraverso il quale il corpo elettorale può respingerla. È quindi un meccanismo di aggravio inserito nella produzione di una norma di rango costituzionale. In entrambi i casi l’esito si ripercuote direttamente e immediatamente nella sfera delle fonti del diritto: ha quindi forza vincolante nei confronti del legislatore ordinario e costituzionale.

Nell’ordinamento anglosassone la questione del valore da attribuire ai referendum è stata affrontata recentemente da due sentenze, rispettivamente la sentenza (di primo grado) della High Court del 3 novembre 2016 e la sentenza (di secondo grado, risultante dal ricorso del Governo avverso la decisione della High Court) della Supreme Court del 24 gennaio 2017, sul cd. caso Miller . Queste sentenze hanno dovuto affrontare il problema se, nonostante si sia svolto il referendum, l’art. 50 del TUE (che prevede la procedura per l’uscita di uno stato membro dall’Unione) dovesse essere attivato in seguito ad una nuova deliberazione parlamentare (come sostenevano i ricorrenti), o viceversa se, proprio in forza del referendum, si potesse omettere l’intervento del Parlamento e potesse essere il governo ad attivare la procedura di recesso dall’Unione (come sosteneva il governo stesso). Questione che evidentemente implicava decidere quale valore attribuirgli.

La High Court, a questo riguardo, afferma innanzitutto che bisogna rifarsi all’interpretazione del Referendum Act 2015, che appunto ha previsto tale referendum; la Corte afferma che interpretando tale atto alla luce dei principi della sovranità del Parlamento e della democrazia rappresentativa parlamentare, si giunge alla conclusione che il referendum, non essendoci alcuna indicazione contraria, non possa avere che valore consultivo: “That Act falls to be interpreted in light of the basic constitutional principles of parliamentary sovereignty and representative parliamentary democracy which apply in the United Kingdom, which lead to the conclusion that a referendum on any topic can only be advisory for the lawmakers in Parliament unless very clear language to the contrary is used in the referendum legislation in question. No such language is used in the 2015 Referendum Act.” Inoltre questa conclusione emerge già dagli atti preparatori e dal fatto che il Parlamento così doveva averlo inteso viste le possibili gravi conseguenze che ne sarebbero potute derivare: “Further, the 2015 Referendum Act was passed against a background including a clear briefing paper to parliamentarians explaining that the referendum would have advisory effect only. Moreover, Parliament must have appreciated that the referendum was intended only to be advisory as the result of a vote in the referendum in favour of leaving the European Union would inevitably leave for future decision many important questions relating to the legal implementation of withdrawal from the European Union.”

In termini analoghi si è pronunciata la Corte Suprema, che conferma come gli effetti di un referendum dipendano dalla normativa che li prevede: “The effect of any particular referendum must depend on the terms of the statute which authorises it.” Il problema sorge dal fatto che nel caso di specie nulla è stato previsto con riferimento a ciò nella legge istitutiva: “(…) nor the 2015 Act, which authorised referendums about membership of the European Community or European Union, made provision for any consequences of either possible outcome. (…) provided only that the referendum should be held (…)”. Difficile d’altronde è dimostrare che il Parlamento volesse conferire effetti legali alla consultazione, anche alla luce della diversa formulazione del Referendum Act 2011: “It was suggested on behalf of the Secretary of State that, having referred the question whether to leave or remain to the electorate, Parliament cannot have intended that, upon the electorate voting to leave, the same question would be referred straight back to it. There are two problems with this argument. The first is that it assumes what it seeks to prove, namely that the referendum was intended by Parliament to have a legal effect as well as a political effect. The second problem is that the notion that Parliament would not envisage both a referendum and legislation being required to approve the same step is falsified by sections 2, 3 and 6 of the 2011 Act, which (…)required just that – albeit in the more elegant way of stipulating for legislation whose effectiveness was conditional upon a concurring vote in a referendum.” Allora la Corte conclude che, in casi come quello in esame, occorre un ulteriore passaggio parlamentare perché l’esito referendario abbia effetti legali: “Where, as in this case, implementation of a referendum result requires a change in the law of the land, and statute has not provided for that change, the change in the law must be made in the only way in which the UK constitution permits, namely through Parliamentary legislation.” Fino a tale momento, il risultato del referendum avrà sì una grande rilevanza politica, ma non avrà conseguenze sul piano strettamente giuridico: “Thus, the referendum of 2016 did not change the law in a way which would allow ministers to withdraw the United Kingdom from the European Union without legislation. But that in no way means that it is devoid of effect. It means that, unless and until acted on by Parliament, its force is political rather than legal. It has already shown itself to be of great political significance.”

 In definitiva, la Corte si è pronunciata anche in merito al referendum per avvalorare la necessità dell’intervento parlamentare, ravvisandone la natura meramente consultiva; i giudici hanno infatti ricordato come la portata giuridica di ciascun referendum vada configurata basandosi esclusivamente sulla norma con cui il Parlamento lo ha istituito, giungendo così a temperare la più rigida conclusione a cui era giunta la Commissione della Camera dei Lords nel più volte ricordato “Report”: “Because of the sovereignty of Parliament, referendums cannot be legally binding in the UK, and are therefore advisory. However, it would be difficult for Parliament to ignore a decisive expression of public opinion”.

In conclusione, appare evidente che gli istituti di democrazia diretta, in particolare il referendum, abbiano nel Regno Unito un’applicazione ancora non del tutto chiara. Nonostante un loro più ampio uso, si può discutere se esso effettivamente contribuisca ad una maggiore democraticità nelle scelte di rilievo costituzionale: la mancanza di un testo costituzionale scritto, l’assenza di una disciplina certa univocamente applicabile (la valenza di ciascun referendum dipende dalla sua legge istitutiva), unitamente all’inesistenza di un potere di iniziativa in capo ai cittadini o comunque a espressioni qualificate di minoranze, così come di quorum e maggioranze qualificate, sono tutti elementi che possono contribuire a renderlo un istituto soggetto a usi strumentali da parte del Governo in carica. Proprio quanto accaduto, secondo alcuni, con riferimento al referendum per la Brexit, visto più come tentativo da parte dell’allora Primo Ministro David Cameron di dare una risposta politica alle pressioni provenienti dai deputati conservatori euroscettici e di frenare l’ascesa dell’UKIP, piuttosto che come effettivo mezzo per garantire la partecipazione democratica nell’assunzione delle decisioni pubbliche. Da qui, l’esigenza di meglio formalizzare e predeterminare il ruolo di questo istituto nell’ordinamento, chiarendo se ed in che modo possa incidere sul sistema delle fonti giuridiche, in particolare di livello costituzionale.

ANDREA CIANCIO

Bibliografia e sitografia

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Sentenza High Court 3.11.2016, Gina Miller v. Secretary of State for Exiting the EU, in www.bailii.org

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