La Pubblica Amministrazione tra trasparenza, corruzione e open data

“Open data (scrabble)”, foto di justgrimes, licenza CC-BY SA 3.0, Flickr.com
“Open data (scrabble)”, foto di justgrimes, licenza CC-BY SA 3.0, Flickr.com

Premessa: data la vastità dell’argomento, il discorso è stato diviso in due parti. Nella prima parte si è trattato dell’evoluzione della disciplina su trasparenza e accesso in Italia; nella presente seconda si metterà in luce il rapporto tra trasparenza e corruzione, approfondendo altresì il concetto di open data, alla luce del d.lgs. 97/2016.

All’interno della nuova disciplina sulla trasparenza è possibile riscontrare una certa attenzione alla sorte dei dati che vengono divulgati o resi liberamente accessibili ai cittadini. Il d.lgs. 97/2016 non si limita infatti a introdurre novità in materia di accesso ma estende la sua applicazione anche al momento del loro utilizzo. In particolare, è l’articolo 7 a recare la normazione in questione: “I documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, resi disponibili anche a seguito dell’accesso civico di cui all’articolo 5, sono pubblicati in formato di tipo aperto […] e sono riutilizzabili […] senza ulteriori restrizioni diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità”. Il riferimento al formato aperto in cui i dati devono essere pubblicati, nonché la stessa rubrica dell’articolo, recante “Dati aperti e riutilizzo”, ci permette di rivolgere l’attenzione alla materia degli open data, dati aperti appunto, che accanto alla trasparenza amministrativa paiono costituire il punto focale attorno a cui ruota la disciplina del decreto. Per comprendere come questo tema venga affrontato nel nostro diritto, occorre innanzitutto fare chiarezza su cosa si debba intendere per dati aperti e quali siano i loro potenziali utilizzi.

Al fine di capire cosa si debba intendere per open data, occorre analizzare brevemente gli sviluppi del concetto di trasparenza, in particolare nel rapporto tra amministrazione e cittadini. Come spiegato nella prima parte, le prime forme di trasparenza consistevano semplicemente nel mettere a disposizione del cittadino che ne avesse fatto richiesta, fornendo esplicita motivazione, documenti e atti dell’amministrazione strettamente attinenti all’oggetto della domanda e, quantomeno nell’accezione italiana, inerenti a un procedimento amministrativo. Il concetto di trasparenza viene successivamente ampliato per via giurisprudenziale e normativa, slegato dall’obbligo di motivare la richiesta e dal limite dell’attinenza a un procedimento e vedendo ridotti i casi in cui l’accesso può essere rifiutato, fino ad arrivare all’inversione dell’iniziativa, che pone a carico dell’amministrazione adempimenti di pubblicazione a prescindere da eventuali richieste di terzi.

In corrispondenza di questi sviluppi si diffonde il concetto di transparency 2.0, intesa come assenza di segreto, apertura, diffusione tempestiva dei dati, in particolare tramite l’utilizzo delle tecnologie informatiche e di Internet. La novità di questo approccio sta nel tipo di rapporto con la pubblica amministrazione che esso sottende: non più subordinazione gerarchica del cittadino ma interazione bidirezionale, coinvolgimento e integrazione nella gestione della res publica. Alla luce di questa concezione di trasparenza assumono importanza centrale gli open data, in un’accezione però più ampia di quella comunemente intesa. Generalmente infatti, parlando di dati aperti, ci si limita a inquadrarli in un’ottica di mero controllo dell’operato della pubblica amministrazione, in particolare sulla gestione finanziaria e sulle nomine dei funzionari. La concezione ampia a cui invece facciamo qui riferimento può essere ben riassunta dalle parole riportate nella Direttiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo, relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico e che inquadra le stesse come “un’importante materia prima per i prodotti e servizi imperniati sui contenuti digitali”, auspicando che “più ampie possibilità di riutilizzo delle informazioni del settore pubblico dovrebbero consentire alle imprese europee di sfruttarne il potenziale e contribuire alla crescita economica e alla creazione di posti di lavoro”.  I dati aperti divengono così uno strumento per la creazione di valore sociale ed economico e non rimangono limitati alla funzione di “cane da guardia” della pubblica amministrazione, che pure ne rimane parte integrante.

Naturalmente un’accezione di dati come strumento di sviluppo economico e sociale adoperabile dai cittadini presuppone che non vi siano ostacoli al reperimento e all’utilizzo degli stessi, ché altrimenti la stessa possibilità di concepirli in un’ottica di sviluppo ne risulterebbe frustrata. È quindi possibile individuare alcuni criteri per misurare il coefficiente di apertura dei dati: essi devono essere completi e primari, cioè la pubblicazione deve riguardare tutti i dati pubblici, salve legittime ragioni ostative, ed essi devono essere diffusi così come sono stati raccolti alla fonte, non elaborati né modificati. Devono essere strutturati in modo da consentirne l’elaborazione automatizzata e disponibili in formato non proprietario, per garantirne la piena utilizzabilità, cosa che ovviamente esclude la possibilità di sottoporli a copyright, brevetti e marchi. La pubblicazione deve essere tempestiva, per evitarne la rapida obsolescenza, e deve essere garantita la possibilità di rinvenirli anche tramite i più comuni motori di ricerca. Qualora vengano rispettati questi principi, è possibile parlare di raw data, dati grezzi che incorporano la più ampia possibilità di utilizzo e diffusione.

Risulta piuttosto ovvio, poi, che concrete limitazioni possano derivare da vincoli giuridici e interessi economici confliggenti con gli interessi fin qui esposti; altrettanto grave può però essere la mancanza di una cultura dei dati aperti. A questo proposito, per garantire pienamente la diffusione degli open data, risulta determinante il ruolo giocato dai governi. Essi dovrebbero adottare una politica di proactive disclosure, ovvero incentivare il ricorso dei cittadini ai dati e promuovere una cultura di collaborazione e condivisione civica: in una parola, educare al ricorso agli open data. Le amministrazioni dovrebbero agire come veri e propri provider di dati e servizi che i terzi possano autonomamente sfruttare e i dati stessi dovrebbero essere considerati come veri e propri commons, beni comuni a cui tutti gli interessati possano attingere senza incappare in ostacoli tecnico-informatici né tantomeno burocratici. In un’ottica di “autodeterminazione digitale”, i governi dovrebbero successivamente limitare il proprio ruolo nell’amministrazione degli open data, riducendo la loro attività a garantire che questi possano essere fruibili e riutilizzabili, eliminando barriere tecniche, economiche e politiche; fatto ciò saranno i cittadini a sviluppare la capacità e la cultura per interagire direttamente con i dati e per svilupparne le potenzialità. In questo modo i governi vedrebbero, tra l’altro, un’importante riduzione dei costi connessi alla digitalizzazione dei procedimenti e una maggiore efficienza dei servizi, vista la fisiologica incapacità delle istituzioni di rimanere al passo con la rapida evoluzione tecnologica nell’implementazione dei propri siti web e risorse informatiche. Esempi di questa possibilità sono rinvenibili ad esempio nel progetto Flyontime.us, che utilizza i dati metereologici del governo statunitense per indicare in tempo reale eventuali ritardi dei voli aerei, oppure nel progetto svedese Omvard che utilizza le statistiche ufficiali del servizio sanitario per effettuare delle valutazioni comparative sui servizi offerti da ospedali e aziende sanitarie. Come si comprende, oltre a permettere ai cittadini di essere informati sull’andamento della cosa pubblica nei più svariati settori e garantire processi di democratizzazione della gestione dei servizi, la diffusione proattiva degli open data permette alle amministrazioni effettivi risparmi, dal momento che viene di fatto delegata ai consociati più attenti la possibilità di fornire servizi tradizionalmente erogati, spesso in maniera inefficiente, da quelle.

Correttamente inquadrata la natura dei dati aperti, che comprende controllo dell’amministrazione da parte dei cittadini ma anche sviluppo economico e sociale, si può verificare brevemente se il d.lgs. 97/2016 recepisce questa impostazione. Oltre al già citato articolo 7, anche l’articolo 6, rubricato “Qualità delle informazioni” fornisce delle importanti direttive sui dati: “Le pubbliche amministrazioni  garantiscono  la  qualità  delle informazioni riportate nei  siti  istituzionali  nel  rispetto  degli obblighi  di  pubblicazione  previsti  dalla   legge,   assicurandone l’integrità, il  costante   aggiornamento,   la   completezza,   la tempestività, la semplicità di consultazione, la  comprensibilità, l’omogeneità, la facile accessibilità, nonché  la  conformità  ai documenti originali in possesso  dell’amministrazione,  l’indicazione della loro provenienza e la riutilizzabilità secondo quanto previsto dall’articolo 7”. Come si nota, l’articolo riporta alcuni criteri assimilabili a quelli che sopra abbiamo esposto, come l’integrità e la tempestività della pubblicazione, recependo almeno in parte il concetto di raw data. Così come l’articolo 7 però, anche il 6 era già presente nella formulazione del d.lgs. 33/2013, restando inalterato dalle modifiche apportate dal d.lgs. 97/2016.

Una novità introdotta dall’ultimo decreto si ritrova nel primo comma dell’articolo 7 bis, sotto la rubrica “Riutilizzo dei dati pubblicati”. Esso reca: “Gli obblighi di pubblicazione dei dati personali diversi dai dati sensibili e dai dati giudiziari […] comportano la possibilità di una diffusione dei dati medesimi attraverso siti istituzionali, nonché il loro trattamento secondo modalità che ne consentono la indicizzazione e la rintracciabilità tramite i motori di ricerca web ed il loro riutilizzo ai sensi dell’articolo 7 nel rispetto dei principi sul trattamento dei dati personali”. Interessante notare come in questa formulazione si dia particolare attenzione alla reperibilità dei dati attraverso i motori di ricerca: il legislatore della riforma sembra essere qui particolarmente attento alla reale accessibilità dei dati attraverso uno strumento che fa parte della vita quotidiana della stragrande maggioranza dei consociati.

Sfortunatamente, le innovazioni introdotte dal decreto che permettono di ricondurre all’accezione di open data ampia di cui si sta discutendo, a parere di chi scrive terminano qui. A testimonianza della visione restrittiva che questa riforma adopera in materia di dati aperti, intesi quasi esclusivamente come strumento di controllo dell’amministrazione, è la particolare rilevanza che viene attribuita al controllo delle risorse finanziarie e del loro utilizzo. Questo argomento, che potrebbe tranquillamente essere ricompreso negli altri articoli dedicati all’accesso e alla trasparenza presenti nel testo, in quanto solo uno degli aspetti sui cui può vertere il controllo effettuato dai cittadini, viene enfatizzato in un intero articolo ad esso specificamente dedicato, il 4-bis, i cui primi due commi recano: “L’Agenzia per l’Italia digitale, d’intesa con il Ministero dell’economia e delle finanze, al fine di promuovere l’accesso e migliorare la comprensione dei dati relativi all’utilizzo delle risorse pubbliche, gestisce un sito internet denominato “Soldi pubblici” che consente l’accesso ai dati dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni e ne permette la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta e alle amministrazioni che l’hanno effettuata, nonché all’ambito temporale di riferimento.

Ciascuna amministrazione pubblica sul proprio sito istituzionale, in una parte chiaramente identificabile della sezione “Amministrazione trasparente”, i dati sui propri pagamenti e ne permette la consultazione in relazione alla tipologia di spesa sostenuta, all’ambito temporale di riferimento e ai beneficiari”. Questa attenzione verso la spesa, così come l’importanza che viene attribuita all’Autorità nazionale anticorruzione nel controllo sui dati soggetti ad accesso e trasparenza (si veda la prima parte), sono esemplificativi della ratio che ha ispirato il d.lgs. 97/2016. Si tratta di un decreto ispirato a logiche di controllo, che mira a fornire ai cittadini e agli enti a ciò preposti poteri di verifica più o meno penetranti sull’operato delle amministrazioni. In sostanza è un decreto che vuole perseguire principi di accesso e controllo. Alla luce di ciò, il riferimento ai dati aperti e la loro inclusione nel testo della riforma appare quantomeno svilente di un concetto ampio di dati aperti: come si è detto, se è vero che gli open data permettono la responsabilizzazione dei funzionari, consentendo ai cittadini di valutarne l’operato e chiamandoli a rispondere anche politicamente delle proprie azioni, è altrettanto vero che porre l’attenzione esclusivamente su questo aspetto porta a sovrapporre erroneamente il concetto di trasparenza con quello di accountability (imputabilità). Gli open data diverrebbero così uno strumento volto esclusivamente a contrastare la corruzione e la mala spesa nell’amministrazione, anziché avere quel ruolo di inclusione democratica e sviluppo economico e sociale che si è fin qui evidenziato.

Sarebbe dunque stato più opportuno limitare il contenuto del decreto alle disposizioni riguardanti i vari tipi di accesso oggi disciplinati, piuttosto che affiancare a queste concetti come la qualità delle informazioni, il riutilizzo o i dati aperti. In questo modo si richiama inevitabilmente il concetto di open data, al contempo limitandolo a una funzione di watchdog dell’amministrazione e accostandolo pericolosamente a quella che il giurista statunitense Lessig ha definito “tirannia della trasparenza”.

Fonti

DARIO DITARANTO