Verso la deriva del sistema d’asilo europeo?

Pt. 1: Commento alle proposte della Commissione Europea di riforma del “sistema europeo comune d’asilo” (CEAS) & di modifica del Regolamento di Dublino

 
Moving sea

Nel corso del mese di luglio 2017 il dibattito pubblico e istituzionale circa i flussi migratori di stranieri provenienti, in particolare, dalla Libia e destinati ad essere accolti in Italia, è stato particolarmente acceso. Secondo i dati Unhcr, tra il 1 gennaio e il 30 giugno 2017 sono sbarcate in Italia 83.731 persone. Un dato superiore a quello dello stesso periodo del 2016, quando arrivarono 70.229 persone (+18%).

La crisi politica che ha coinvolto diversi rappresentanti di Stati Membri e delle istituzioni europee, legata agli sbarchi del 2017, dimostra chiaramente i forti limiti e le contraddizioni del meccanismo alla base del sistema d’asilo europeo, disciplinato in primo luogo dal Regolamento di Dublino (Regolamento 604/2013). L’arrivo in Italia dei migranti provenienti dalla Libia, legato all’applicazione della norma di diritto internazionale convenzionale, che impone di portare i soggetti salvati in mare nel primo porto di approdo “sicuro”, determina, da un punto di vista normativo, che le persone sbarcate e identificate in Italia dovranno presentare la propria domanda d’asilo in questo paese, ai sensi dell’art. 13 del Regolamento 604/2013.[1] Ciò ha, comprensibilmente, un notevole impatto sulla distribuzione dei migranti tra i diversi paesi europei. Le istituzioni europee hanno tentato di proporre soluzioni a tali problematiche già nel corso degli anni precedenti (2015-2016).

Per un verso, si era previsto un meccanismo di ricollocamento dei richiedenti asilo nei diversi paesi europei in seguito al loro arrivo in Italia o in Grecia, in conformità con il principio di solidarietà tra gli Stati dettato dall’art. 80 TFUE (attraverso due Decisioni del Consiglio del 2015)[2]. Il programma di relocation, tuttavia, è lungi dall’essere attuato secondo le aspettative espresse dalla Commissione: rispetto ai 160.000 posti previsti per la relocation dall’Italia e della Grecia, fino a marzo 2017 erano avvenuti soltanto 14.438 trasferimenti.

Per altro verso, già da un anno la Commissione Europea ha presentato una proposta di riforma del sistema d’asilo, al fine di introdurre “un sistema di distribuzione delle domande di asilo tra gli Stati membri più equo, più efficiente e più sostenibile”. Le principali modifiche proposte dalla Commissione nella Comunicazione del 6 aprile 2016, tuttavia, non mettono in discussione la regola fondamentale del Regolamento di Dublino, cioè quella della competenza del primo paese di arrivo, benché sia quella maggiormente criticata, sia da alcuni Stati Europei – verosimilmente, quelli alle frontiere esterne dell’Europa – che dalla dottrina; quest’ultima ha evidenziato, per un verso, la contrarietà di tale meccanismo al principio di solidarietà tra Stati Membri dell’Unione, pure espresso nell’art. 80 TFUE, e per altro verso, la totale assenza di un ruolo assegnato alla soggettività del migrante e alle sue scelte.[3] Al contrario, nella proposta della Commissione vengono introdotti meccanismi sanzionatori per scoraggiare i movimenti secondari dei migranti, fenomeno che appare essere la maggiore preoccupazione delle istituzioni europee e di alcuni Stati Membri.

La riforma del sistema comune d’asilo, secondo quanto proposto nell’aprile 2016, si dovrebbe tradurre: a) nell’emendamento del Regolamento di Dublino, “razionalizzandolo e completandolo con un meccanismo di equità correttivo”, in modo che sia maggiormente rispettoso del principio di sussidiarietà; b) nel rafforzamento del sistema Eurodac, che servirà non soltanto all’identificazione dei richiedenti asilo al fine di stabilire la procedura d’asilo, ma anche per agevolare l’espulsione dei soggetti ritenuti non meritevoli di protezione; c) nella sostituzione delle direttive che disciplinano l’accoglienza dei richiedenti e la procedura d’asilo,[4] con altrettanti regolamenti, in modo da assicurare una maggiore uniformazione delle prassi degli Stati Membri in materia; d) nel rafforzamento del ruolo dell’EASO (Agenzia Europea per l’Asilo).

Per quanto riguarda, in particolare, la modifica del Regolamento 604/2013, la Commissione ha formulato una proposta il 4 maggio 2016,[5]  rispetto alla quale il Parlamento Europeo ha formulato diverse proposte di modifica;[6] attualmente, tuttavia, la proposta di riforma non ha ancora condotto ad un regolamento definitivo. Ci si concentrerà qui sull’analisi della proposta di riforma di tale regolamento, dal momento che il meccanismo previsto da Dublino appare quello più critico, nell’attuale panorama normativo e istituzionale in materia d’asilo. La proposta della Commissione può essere ricondotta, sostanzialmente, a tre passaggi essenziali.

1) In primo luogo, viene rafforzato il principio secondo cui il richiedente ha l’obbligo di presentare domanda d’asilo nel paese di primo ingresso: se non rispetta tale obbligo, è sanzionato con l’applicazione di una procedura accelerata e semplificata. Il principio dello stato di primo ingresso viene applicato anche alle domande d’asilo dei minori stranieri non accompagnati: ciò in palese disaccordo con quanto previsto nella recente sentenza MA della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.[7] Coerentemente con la volontà di rafforzare maggiormente il rispetto di tale principio (benché fosse quello maggiormente criticato), la Commissione ha proposto di semplificare e ottimizzare l’efficacia del sistema dei trasferimenti, attraverso varie regole: l’obbligo per lo Stato competente a riprendere in carico un richiedente ; la revoca della regola di cessazione della competenza di uno Stato trascorsi 12 mesi; la riduzione dei termini dei vari passaggi necessari per eseguire il trasferimento, così come quelli di ricorso contro le decisioni di trasferimento: questo deve essere proposto entro 7 giorni e deciso dal giudice entro 15. Per altro, sono anche stati ridotti i motivi sulla base dei quali poter proporre ricorso.

A fronte della semplificazione e accelerazione delle procedure di trasferimento, sono state però introdotte misure per sanzionare i movimenti secondari dei richiedenti asilo, qualificati come fenomeno da evitare ad ogni costo. La sanzione più grave è quella che prevede la revoca delle misure d’accoglienza, nel caso in cui il richiedente si sposti da uno Stato all’altro, con la conseguenza che in nessun paese egli avrà più diritto alle misure d’accoglienza. È stato opportunamente evidenziato, tuttavia, come tale sanzione, “sembra contrastare oltre che con principi e norme fondamentali sanciti nella CEDU e nella Carta dei diritti fondamentali, anche con la direttiva accoglienza, ai sensi della quale le misure di accoglienza possono essere rifiutate, ridotte o revocate da uno Stato soltanto in presenza di determinate circostanze, fra cui non compare quella in oggetto”.[8]

2) Il secondo passaggio prevede l’istituzione obbligatoria di una procedura preliminare rispetto alla definizione dello Stato Membro competente: in questa fase si individueranno le domande inammissibili (poiché il richiedente proviene da un “paese terzo di primo asilo” o da un “paese terzo sicuro”) o da trattare con procedura accelerata (qualora il richiedente abbia la cittadinanza di uno Stato terzo sicuro); anche tale fase, tuttavia, dovrà avvenire nello Stato di primo ingresso, con ciò onerando ulteriormente i sistemi amministrativi e burocratici degli Stati di frontiera. Tale procedura – che secondo quanto disposto dalla Direttiva 2013/32/UE era soltanto opzionale per gli Stati – diventa quindi obbligatoria: dal combinato disposto della proposta di Regolamento di Dublino e di modifica della Direttiva Procedure deriverebbe, dunque, l’obbligo di dichiarare inammissibile la domanda di tutti i richiedenti asilo che provengono da paesi terzi considerati sicuri. Gli Stati saranno, per tanto, tenuti a recepire tale nozione nel loro ordinamento (l’Italia, in sede di recepimento della Direttiva del 2013, aveva scelto di non farlo) e adottare un elenco di paesi terzi considerati sicuri.

3) Il terzo passaggio, che comporta forse la novità maggiormente significativa, riguarda la previsione di un meccanismo di allocazione dei richiedenti, sulla scorta di quanto proposto nelle decisioni del 2015 del Consiglio (vedi sopra). Nonostante il fallimento, di fatto, di tale meccanismo, la Commissione ha valutato di introdurlo nel Regolamento di Dublino, rendendolo vincolante – in quanto contenuto in un atto legislativo direttamente applicabile – per gli Stati Membri. Si prevede che il meccanismo di allocazione scatterà nel momento in cui uno Stato abbia superato del 150% la sua “capacità massima” – rispetto al proprio PIL e alla popolazione residente – di accoglienza. Oltre tale soglia, dunque, i richiedenti asilo verranno ricollocati verso altri paesi europei. È previsto, inoltre, che se uno Stato di sottrae al meccanismo di allocazione, sia tenuto a corrispondere una “somma di solidarietà” di 250 mila euro per ogni richiedente non accolto a quello che si assunto tale onere. È difficile tuttavia immaginare, a fronte del fallimento del sistema di ricollocamento rispetto a cui gli Stati europei si erano accordati fino ad ora, l’applicazione efficace ed effettiva di tale previsione.

Le modifiche proposte dalla Commissione rispetto al Regolamento di Dublino, presentano diversi profili di perplessità, rispetto ai quali il Parlamento Europeo ha in parte cercato di fornire soluzioni maggiormente convincenti. È difficile intendere come le nuove previsioni possano permettere di superare le difficoltà dell’attuale sistema di asilo. Gli elementi di maggiore criticità non vengono, sostanzialmente, messi in discussione. In particolare, il criterio cardine di Dublino è stato ribadito e rafforzato; non vengono tenute in considerazione quali possano essere le reali esigenze e volontà dei migranti, né l’effettivo apporto che ciascuno Stato europeo può dare nell’accoglienza dei richiedenti. Il principio di solidarietà di cui all’artico 80, inoltre, non sembra poter trovare concreta attuazione sulla base dell’osservazione del sistema attuazione di allocazione dei migranti.[9]

Ciò che appare, poi, ulteriormente allarmante è la tendenziale – benché vi siano anche esempi nella direzione opposta[10] – compromissione delle esigenze di protezione dei richiedenti asilo, a fronte dell’apparente necessità di limitare gli ingressi di migranti in Europa. Tale aspetto emerge, ad esempio, dalla previsione delle sanzioni previste nel Regolamento di Dublino, che configurano alcuni comportamenti di persone bisognose di protezione (spaesate e spesso inconsapevoli delle regole vigenti negli Stati di destinazione) quali illeciti; inoltre, la limitazione al diritto alle misura d’accoglienza avrebbe certamente come effetto quello di marginalizzare e ostacolare il processo di integrazione dei richiedenti asilo o dei rifugiati: ciò nuocerebbe non soltanto all’interessato ma, in ultima analisi, anche alle società dei paesi di accoglienza.

Un altro profilo critico, in materia di protezione del richiedente, è quello legato all’obbligo di dichiarare l’inammissibilità delle domande d’asilo quando il richiedente provenga da un “paese di primo asilo”[11] o da un “paese terzo sicuro”[12], verso i quali dovrà, di conseguenza, essere rimpatriato. Tali nozioni consentono agli Stati Europei, di fatto, di declinare la propria competenza poiché il richiedente potrebbe chiedere asilo – o ricevere altrimenti protezione – anche in altri paesi, ritenuti sicuri. Ciò che appare maggiormente preoccupante è che, tra tali paesi, sono inclusi anche Stati (come la Turchia, o la Russia), in cui il livello di rispetto dei diritti umani è tutt’altro che rassicurante. Il concetto di “paese terzo sicuro”, fino ad oggi, era contenuto soltanto negli ordinamenti legislativi di alcuni paesi europei, e anche ove formalmente previsto, veniva spesso disapplicato. L’introduzione di tali nozioni, volte a legittimare le decisioni di espulsione dei richiedenti asilo verso altri paesi terzi, diversi da quello di persecuzione, può rappresentare un rischio per la protezione dei diritti delle persone coinvolte. È evidente, inoltre, che la previsione di tali norme è volta ad esternalizzare il diritto d’asilo, promuovendone l’applicazione soltanto al di fuori delle frontiere europee. Con la conseguenza, secondo parte della dottrina, di “un sostanziale svuotamento del diritto d’asilo europeo”,[13] proprio perché la tutela del diritto d’asilo verrebbe potenzialmente compromessa.

Il sistema comune d’asilo è dunque destinato, secondo quanto proposto dalla Commissione nell’aprile 2016 e nelle successive comunicazioni, ad uniformarsi sempre più, livellando le diverse interpretazioni fornite dagli Stati sotto il cappello della dimensione europea. Di fronte a tale, comprensibile e condivisibile, volontà di “europeizzazione” del sistema, appare tuttavia preoccupante l’assenza di attenzione dimostrata dalle istituzioni europee alla tutela dei migranti e al contenuto stesso del diritto d’asilo: l’obbligo dello Stato di fornire protezione al soggetto in fuga dalla persecuzione o dal pericolo di subire un grave danno. Pare, dunque, a chi scrive che l’obiettivo di uniformare le regole in materia d’asilo e di Stato competente per la domanda, e di renderle maggiormente vincolanti, sia perseguita a scapito di una più profonda riflessione sui diritti dei soggetti interessati. Se, infatti, alcune delle regole proposte dalla Commissione venissero adottate, si addiverrebbe, al contrario, ad una riduzione delle tutele per i richiedenti, o per lo meno alla loro messa in secondo piano rispetto ad altre esigenze (legate, fondamentalmente, al controllo e al limite dei flussi). Di qui il rischio che il sistema comune d’asilo possa divenire sempre più “europeo”, ma sempre meno consistente ed effettivo quanto alle garanzie connesse al diritto d’asilo. Per tale ragione, le modifiche proposte dal Parlamento Europeo alla proposta della Commissione appaiono di particolare interesse e rilevanza. Si rimanda, dunque, ad una diffusa analisi della proposta del Comitato per le Libertà Civili, Giustizia e Affari Interni, che verrà pubblicata successivamente in tale sede.

 

BIBLIOGRAFIA

  1. Favilli, Reciproca fiducia, mutuo riconoscimento e libertà di circolazione di rifugiati e richiedenti protezione internazionale nell’Unione europea, in Riv. dir. Int., 2015.
  2. Nascimbene, Considerazioni conclusive. Le incertezze delle politiche europee di immigrazione e asilo, in S. Amadeo e F. Spitaleri (a cura di), Le garanzie fondamentali dell’immigrato in Europa, Torino, 2015
  3. Morgese, “Solidarietà e ripartizione degli oneri in materia di asilo nell’Unione europea”, in G. Caggiano (a cura di), I percorsi giuridici per l’integrazione. Migranti e titolari di protezione internazionale tra diritto dell’Unione e ordinamento italiano, Torino, 2014, p. 365 ss.
  4. De Bruyker, E. Tsourdi, The Bratislava Declaration on Migration: European Irresponsibility Instead of Solidarity, in www.eumigrationlawblog.eu, 27 settembre 2016

[1] L’articolo in esame prevede che quando è accertato che il richiedente ha varcato illegalmente, per via terrestre,   marittima o aerea, in provenienza da un Paese terzo, la frontiera di uno Stato membro, lo Stato membro in questione è competente”.

[2] Decisione del Consiglio UE 2015/152 e Decisione UE 2015/1601.

[3] G. Morgese, “Solidarietà e ripartizione degli oneri in materia di asilo nell’Unione europea”, in G. Caggiano (a cura di), I percorsi giuridici per l’integrazione. Migranti e titolari di protezione internazionale tra diritto dell’Unione e ordinamento italiano, Torino, 2014, p. 365 ss.

 

[4] Direttiva 2013/32/UE e Direttiva 2013/33/UE.

[5] COM (2016) 270 final. Nella stessa data, la Commissione ha anche presentato la proposta per la riforma del Regolamento 603/2013 (Eurodac) e per la riforma del Regolamento 349/2010 (che istituisce l’Ufficio europeo per l’asilo – EASO).

[6] European Parliament, Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, “Draft Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanism for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member State by a third-country national or stateless person (recast)”, 2016/0133 (COD), 24.2.2017. Reperible al sito: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-599.751+02+DOC+PDF+V0//EN&language=EN.

[7] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Sentenza del 6 giugno 2013, MA e a. contro Secretary of State for the Home Department, C-648/11, 2013.

[8] P. Mori, “La proposta di riforma del sistema europeo comune d’asilo: verso Dublino IV?”, pubblicato il 7.9.2016 sul sito: http://rivista.eurojus.it.

[9] Per un commento critico alla proposta di riforma della Commissione, si veda il report prodotto da ECRE (European Council on Refugees and Exiles), network europeo che riunisce 93 associazioni dei vari Stati Membri attive in materia di asilo: https://www.ecre.org/ecre-comments-on-commission-proposals-for-reform-of-the-common-european-asylum-system/. Si vedano anche le forti critiche espresse dall’Avv. Fulvio Vassallo Paleologo, sul blog del sito: ADIF-Associazione  Diritti e Frontiere: “ http://www.a-dif.org/2017/03/05/la-proposta-di-riforma-del-regolamento-dublino-nel-quadro-del-sistema-europeo-dellasilo-ceas-al-peggio-non-ce-fine/

[10] Si ricordano, tuttavia, due elementi positivi legati al riconoscimento dei diritti dei migranti: la Proposta della Commissione per la modifica del Regolamento di Dublino prevede infatti, all’art. 6 l’obbligo per lo Stato di informare adeguatamente il richiedente sulle procedure d’asilo, mentre all’art. 2, lett.g) viene ampliata la nozione di “familiare” per ricomprendervi anche fratelli e sorelle.

[11] L’art. 35 della Direttiva 2013/32/UE stabilisce che: “Un paese può essere considerato paese di primo asilo di un particolare richiedente, qualora: a) quest’ultimo sia stato riconosciuto in detto paese quale rifugiato e possa ancora avvalersi di tale protezione; ovvero b) goda altrimenti di protezione sufficiente in detto paese, tra cui il fatto di beneficiare del principio di «non-refoulement», purché sia riammesso nel paese stesso”.

[12] L’art. 38, par. 1 della Direttiva 2013/32/UE stabilisce che “Gli Stati membri possono applicare il concetto di paese terzo sicuro solo se le autorità competenti hanno accertato che nel paese terzo in questione una persona richiedente protezione internazionale riceverà un trattamento conforme ai seguenti criteri: a) non sussistono minacce alla sua vita ed alla sua libertà per ragioni di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza a un determinato gruppo sociale; b) non sussiste il rischio di danno grave definito nella direttiva 2011/95/UE; c) è rispettato il principio di «non-refoulement» conformemente alla convenzione di Ginevra; d) è osservato il divieto di allontanamento in violazione del diritto a non subire torture né trattamenti crudeli, disumani o degradanti, sancito dal diritto internazionale; e e) esiste la possibilità di chiedere lo status di rifugiato e, per chi è riconosciuto come rifugiato, ottenere protezione in conformità della convenzione di Ginevra”.

[13] F. Vassallo Paleologo, su “ADIF – Associazione Diritti e Frontiere. http://www.a-dif.org/2017/03/05/la-proposta-di-riforma-del-regolamento-dublino-nel-quadro-del-sistema-europeo-dellasilo-ceas-al-peggio-non-ce-fine/.