VERSO LA DERIVA DEL SISTEMA D’ASILO EUROPEO? Pt. 2: la posizione del Parlamento Europeo e della Corte di Giustizia nei casi Slovacchia e Ungheria v. Consiglio

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“Attraverso il mare e i fili spinati”, murale di Lask, Rue Ordener, Paris, 17 maggio 2017 (foto: Jeanne Menjoulet, licenza CC 2.0)
“Attraverso il mare e i fili spinati”, murale di Lask, Rue Ordener, Paris, 17 maggio 2017 (foto: Jeanne Menjoulet, licenza CC 2.0)

Il tema del sistema comune d’asilo europeo è già stato trattato, in questa sede, con riferimento alle proposte di riforma avanzate dalla Commissione Europea. Ci occuperemo ora di analizzare le modifiche suggerite dal Parlamento europeo ad uno dei testi centrali della riforma (Regolamento di Dublino), da cui si evince il differente approccio adottato dalle due istituzioni, e in ultimo di analizzare due recenti ordinanze della Corte di Giustizia in tema di relocation e principio di solidarietà tra gli Stati Membri.

Gli emendamenti proposti dal Parlamento Europeo

In seguito alla formulazione della proposta di riforma da parte della Commissione, l’esame della nuova disciplina proposta è passata al Parlamento Europeo. In particolare, Cecilia Wikstrom, eurodeputata svedese del gruppo Alde (Alleanza dei democratici e liberali per l’Europa) è stata nominata relatrice per la riforma del Regolamento Dublino e ha lavorato alla sua revisione, che è stata presentata il 9 marzo alla Commissione Parlamentare per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni.

Il documento elaborato da Wikstrom presenta centinaia di emendamenti alla bozza di Regolamento formulata dalla Commissione. Le modifiche maggiori riguardano il controllo di ammissibilità delle domane di asilo, le sanzioni ai richiedenti asilo “insubordinati”, la clausola di discrezionalità, la tutela dei minori stranieri non accompagnati. Si insiste poi sul necessario dovere di informazione che grava sugli Stati, che devono mettere il richiedente nella condizioni di avere tutte le informazioni possibili e necessarie sulla procedura di asilo e sul Regolamento stesso.

Quanto alla prima modifica cui si è accennato (emendamento del Considerando n. 17 e dell’art. 3), la relatrice ha richiamato l’attenzione della Commissione sul carico amministrativo che comporterebbe l’implementazione di un controllo di ammissibilità sulle domande fatto in via prioritaria rispetto all’individuazione dello Stato competente. La conseguenza è stata la drastica eliminazione dell’articolo del Regolamento che istituiva il controllo preventivo di ammissibilità.

Sono poi state cassate le previsioni riguardanti le sanzioni ai richiedenti asilo (emendamento al Considerando n. 22 e all’art. 5): si ritiene che il contrasto ai movimenti secondari dei richiedenti debba essere affrontato tramite la formulazione di incentivi per i  richiedenti protezione, e non invece con l’applicazione di obblighi sanzionati con procedure “sfavorevoli”. In questo senso l’approccio seguito dal Parlamento appare fortemente in contrasto con quanto perseguito dalla Commissione. Viene esplicitamente riconosciuto che, sulla base delle attuali regole, alcuni dei movimenti secondari operati dai rifugiati appaiono perfettamente razionali e comprensibili; non si tratterebbe, quindi, di imporre sanzioni per obbligare gli interessati a restare nel paese in cui hanno presentato la domanda, ma di modificare le regole che appaiono meno razionali in tal senso.

Per quanto riguarda la tutela dei minori stranieri non accompagnati (emendamento del Considerando n. 20 e artt.6,8,10), nella relazione del Parlamento si è mostrato di riservare una particolare attenzione alla necessità di evitare movimenti secondari dei minori, ai fini di tutelare il loro inserimento in un contesto sociale stabile. Si da atto, inoltre, dell’estrema difficoltà di effettuare i ri-trasferimenti verso il primo Stato di ingresso, in cui è stata inizialmente avanzata la domanda (nonostante il minore non volesse presentarla in quel paese). Tale prassi è inoltre stata dichiara contraria all’interesse superiore del minore dalla sentenza “MA et al. v. the UK” della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Il Parlamento da dunque mostra di una maggiore attenzione per i diritti e la tutela dei minori stranieri, soprattutto quando essi non siano accompagnati dalle famiglie.

Infine, particolarmente rilevante è il tentativo fatto dalla relatrice del Parlamento di reintrodurre una maggiore discrezionalità per gli Stati Membri nel decidere se consentire al richiedente di formulare la domanda di protezione in un dato paese, nonostante non sia quello di primo ingresso (emendamento del Considerando n. 21 e art. 19). Degno di nota è anche che, sulla base della modifica proposta, verrebbe concesso al richiedente di formulare istanza motivata scritta in cui egli può indicare le ragioni che l’hanno spinto a presentare domanda di asilo in un certo Stato Membro: viene dato rilievo, a tal fine, ai motivi riguardanti i legami familiari (anche allargati),i legami sociali o culturali o la lingua parlata nello Stato.

Il differente approccio adottato dal Parlamento UE e l’avanzamento dell’iter legislativo

Pur ad una sommaria lettura, gli emendamenti proposti dalla relatrice Wikstrom paiono voler operare un correttivo alle novità introdotte dalla Commissione Europe che erano state maggiormente criticate (tanto da alcuni Stati Membri, quanto da diverse associazioni e stakeholders impegnati nella tutela dei diritti dei migranti a livello europeo).

Si assiste, cioè, ad un parziale ribaltamento di prospettiva rispetto a quanto formulato dalla Commissione: l’attenzione non è concentrata unicamente sulla necessità di imporre il rispetto delle norme attuali, ma piuttosto sul tentativo di una loro modifica, in modo da scongiurare preventivamente i movimenti secondari dei richiedenti asilo (uno degli obiettivi da sempre perseguiti del Regolamento di Dublino). Gli interessi e le esigenze dei richiedenti asilo incontrato una maggiore tutela, soprattutto per quanto riguarda il diritto all’unità familiare e quelli dei minori stranieri non accompagnati. Le norme che prevedevano una “punizione” nei confronti dei richiedenti insubordinati vengono attenuate o rimosse, riconoscendo, seppur in modo velato, la ragionevolezza di alcuni comportamenti tenuti dai richiedenti, che in non rare occasioni effettuano movimenti secondari negli Stati Membri al fine di ricongiungersi con membri della propria famiglia, anche allargata. In sostanza, si può intravedere, leggendo tra le righe degli emendamenti proposti, un parziale riconoscimento del diritto del richiedente protezione di manifestare la propria volontà nella determinazione del paese competente per la sua domanda d’asilo.

Quanto al tema, strettamente connesso con la riforma di Dublino, della relocation, il Parlamento si è richiamato all’esigenza di imporre il rispetto del principio di solidarietà tra gli Stati Membri di cui all’art. 80 TFUE. Ha suggerito, in proposito, l’istituzione di un “fairness mechanism”, da applicarsi, automaticamente, quando gli Stati Membri siano interessati da un numero sproporzionato di ingressi di richiedenti asilo (maggiore del 150% del numero di ingressi stimato ragionevole sulla base della popolazione). La previsione che tutte le nuove persone che hanno fatto ingresso dopo il raggiungimento della “soglia limite” dovrebbero essere rilocate in altri paesi europei si scontra, tuttavia, con l’attuale inefficienza – e di conseguenza inefficacia – del sistema della relocation.

Di fronte agli spiragli aperti dalla relazione dell’europarlamentare Cecilia Wikstrom rispetto alla possibilità di “smussatura” di alcune delle previsioni più severe introdotte dalla Commissione, resterà ancora da vedere in quali termini si pronuncerà il Consiglio. Dopo la presentazione della relazione di Wikstrom alla Commissione Parlamentare per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni, infatti, la proposta di modifica del Regolamento di Dublino è attualmente in fase di valutazione da parte di tale Com L’iter legislativo proseguirà, poi, con la sottoposizione del testo al Consiglio, che, in quanto voce delle esigenze dei diversi Stati Membri, adotterà un approccio ancora diverso, certamente al fine di realizzare gli interessi di (alcuni) Stati, con il rischio di mettere (nuovamente) a repentaglio la tutela dei diritti dei migranti, che aveva in parte cercato di realizzare il Parlamento europeo con gli emendamenti di marzo 2017.

Sarà interessante seguire anche le modifiche che verranno proposte dal Consiglio, al fine di comprendere quali, tra i diversi interessi dei vari Stati Membri, verranno privilegiati a scapito degli altri. È evidente, infatti, che il controllo di ammissibilità introdotto dalla Commissione imporrà rilevanti oneri, burocratici ed economici, ai paesi di frontiera e di primo ingresso. Al contempo, l’impegno europeo nel senso di garantire la relocation dei richiedenti asilo verso Stati Membri diversi da quelli di primo approdo, al fine di contemperare il rigido meccanismo di Dublino, si è scontrato nell’ultimo anno con il rifiuto da parte di alcuni Stati di adeguarsi al meccanismo di ricollocamento. L’elaborazione delle esigenze diversificate tra gli Stati Membri, in seno al Consiglio europeo e, di conseguenza, al Consiglio dell’Unione Europea, avrà un impatto rilevante nella nuova possibile formulazione del Regolamento di Dublino.

A tal proposito, alcuni chiari limiti rispetto ai poteri che gli Stati possono esercitare e ai doveri che sono loro imposti dall’attuale regolamentazione disciplina della relocation, sono stati dettati dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Le sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea in materia di relocation

Con le ordinanze C-643/15 e C-647/15 la CGUE ha respinto integralmente i ricorsi proposti dell’Ungheria e della Slovacchia che chiedevano di annullare la recente decisione adottata dal Consiglio dell’Unione Europea[1] volta a effettuare la ricollocazione di 120.000 richiedenti asilo presenti in Italia e in Grecia verso gli altri Stati Membri dell’Unione.

Tale decisione si basa sull’art. 78, par. 3 TFUE, il quale prevede che “[q]ualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati. Esso delibera previa consultazione del Parlamento europeo”.

Il ricorso per l’annullamento di tale decisione si fondava due motivi distinti: per un verso, si assumevano errori di natura procedurale e legati alla scelta di una base giuridica erronea; per altro verso, i due Paesi ricorrenti disconoscevano l’importanza e l’utilità di tale strumento per la risoluzione della crisi migratoria. Emergeva, indubbiamente, l’assenza di volontà da parte dei due Stati Membri di farsi carico di tale crisi e di accettare i numeri, seppur ridotti, di richiedenti asilo previsti dalla relocation.

Quanto al primo aspetto, la Corte di Giustizia afferma che l’iter legislativo – che richiederebbe il coinvolgimento del Parlamento Europeo nell’adozione di una misura come quella in oggetto – non è espressamente richiamato dall’art. 78 TFUE; che, al contrario, la procedura legislativa può essere applicata solo quando il Trattato ne fa espressa previsione. Di conseguenza, la decisione adottata sulla relocation può ben rappresentare un atto non legislativo, adottato secondo una modalità differente rispetto a quanto previsto dalla procedura legislativa.

Sulla base di tale assunto, nonché facendo riferimento alle esigenze di temporaneità e urgenza della misura, la Corte esclude che nel caso di specie si dovessero obbligatoriamente rispettare i requisiti riguardanti la partecipazione dei parlamenti nazionali e il carattere pubblico delle deliberazioni e dei voti in seno al Consiglio (applicandosi siffatti requisiti soltanto agli atti legislativi).

Ancor più rilevante appare la posizione adottata dalla Corte con riferimento al secondo principale motivo di ricorso, cioè l’inidoneità della misura rispetto alla soluzione della crisi migratoria. I giudici premettono che la relocation è soltanto uno tra i vari strumenti approntati per “aiutare la Repubblica ellenica e la Repubblica italiana ad affrontare una situazione di emergenza, caratterizzata da un afflusso improvviso, nel loro rispettivo territorio, di cittadini di paesi terzi manifestamente bisognosi di protezione internazionale, alleggerendo la pressione considerevole che grava sui regimi di asilo di questi due Stati membri”. Ma, soprattutto, aggiungono che l’idoneità della misura non può essere misurata soltanto sulla base di valutazioni retrospettive riguardanti la sua efficacia, anche perché tale efficacia è stata minata precisamente dalla mancata cooperazione di alcuni Stati quali Ungheria, Polonia e la Slovacchi stessa.

La decisione della Corte appare, sostanzialmente, come un monito agli Stati che hanno proposto il ricorso, richiamandoli alla loro parte di responsabilità nella mancata attuazione di quel meccanismo di cui contestano l’idoneità ed efficacia. Peculiare è la risposta data nell’ordinanza in esame al rilievi di mancata proporzionalità della misura della relocation nei confronti dell’Ungheria.

La Corte ricorda come “la Commissione aveva collocato l’Ungheria nella schiera degli Stati membri beneficiari della ricollocazione, in quanto i dati per i primi otto mesi dell’anno 2015, e in particolare per i mesi di luglio e di agosto di quell’anno, rivelavano un arrivo massiccio, per la rotta cosiddetta dei «Balcani occidentali», di migranti provenienti prevalentemente dalla Grecia, che esercitavano così una pressione considerevole sul regime di asilo ungherese, paragonabile a quella esercitata sui regimi di asilo greco e italiano”. Era evidente dunque la volontà delle istituzioni europee di includere anche l’Ungheria nel sistema di relocation, al fine di alleviare la pressione dei flussi migratori. Le istituzioni europee hanno però considerato come a seguito della costruzione da parte dell’Ungheria di una barriera sulla sua frontiera con la Serbia e del transito massiccio di migranti presenti in Ungheria verso ovest, principalmente verso la Germania, tale pressione si  fosse considerevolmente alleggerita verso la metà del mese di settembre 2015.

La rilevanze riduzione nel numero degli ingressi ha fatto si che anche l’Ungheria potesse essere presa in considerazione come paese verso cui compiere la ricollocazione dei richiedenti asilo. Il messaggio lanciato dalla Corte è evidente: le problematiche legate ai flussi migratori devono essere affrontate e risolte a livello comune, europeo, e non dai singoli Stati tramite modalità contrarie a quanto previsto dai principi del diritto europeo.

Nell’ultima parte dell’ordinanza qui esaminata, infatti, la CGUE richiama gli Stati al rispetto del principio di solidarietà: “qualora uno o più Stati membri si trovino in una situazione di emergenza, ai sensi dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE, gli oneri derivanti dalle misure temporanee adottate in virtù di tale disposizione a beneficio di questo o di questi Stati membri devono, in linea di principio, essere ripartiti tra tutti gli altri Stati membri, conformemente al principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri, dal momento che, ai sensi dell’articolo 80 TFUE, tale principio disciplina la politica dell’Unione in materia di asilo”. Di conseguenza, non può essere censurata la decisione del Consiglio di coinvolgere anche l’Ungheria nella divisione delle quote dei migranti, conformemente al principio di solidarietà, nel momento in cui questo paese ha rifiutato di beneficiare di tale meccanismo.

La pronuncia della Corte di Giustizia e la chiara determinazione nel difendere il principio di solidarietà tra gli Stati Membri e il meccanismo di relocation, appare un segnale fondamentale di fondamentale importanza nell’attuale panorama europeo, di cui gli Stati – in sede di discussione all’interno del Consiglio europeo e del Consiglio – non potranno non tenere conto.

[1] Decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio, del 22 settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia (GU 2015, L 248, pag. 80).