Diritti dell’uomo in condizioni eccezionali: verso un possibile allargamento degli obblighi positivi derivanti dalla CEDU

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By Beslan_foto_pogibshih.jpg: Leon Beslan_zdanie_shkoly_1.JPG: Leon Krest_v_zale_shkoly_Beslana.JPG: Leon Beslan-monument-tree_of_grief_2.jpg: Evstafiev derivative work: Thaifighter911 [CC BY-SA 3.0 (https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0)], via Wikimedia Commons
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INTRODUZIONE

Il diritto alla vita rappresenta indubbiamente la pietra angolare sulla quale si edificano le impalcature normative e istituzionali a tutela dei diritti fondamentali. Previsto all’art. 2 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (di seguito Conv. o Convenzione), racchiude uno dei valori basilari delle società democratiche[1] e costituisce il presupposto primario di tutte le altre garanzie[2]. Rientrante nei c.d. diritti assoluti, la lettera della norma in esame ammette unicamente le deroghe previste al comma 2 che considera legittima privazione della vita quella che deriva da un uso assolutamente necessario della forza al fine di difendere altra persona da violenza illegale, condurre un arresto regolare ovvero prevenire l’evasione di una persona legalmente detenuta e reprimere una rivolta o un’insurrezione.

 

La disposizione non vieta unicamente l’arbitraria privazione della vita da parte delle autorità nazionali ma, in forza del combinato disposto degli articoli 1 e 2 della Convenzione, impone specifici obblighi di protezione degli individui in capo agli Stati contraenti. La lettura congiunta delle due disposizioni estende la portata della tutela prevista, richiedendo alle autorità di prevenire e reprimere condotte lesive dell’incolumità degli individui, anche se perpetrate da privati (c.d. obblighi positivi e Drittwirkung). Tali obblighi hanno subìto una costante e progressiva trasformazione da parte della Corte che, a più riprese, ha ampliato la portata degli stessi, interpretando la Convenzione alla luce dei cambiamenti e delle sfide imposte alle società moderne.

LO STANDARD APPLICATIVO E IL C.D. OSMAN TEST

Prendendo atto dell’impossibilità di prevedere le condotte di tutti gli individui sottoposti alla giurisdizione di uno Stato parte, la Corte ha elaborato una formula ormai invalsa nel proprio lessico, secondo la quale occorre tenere in considerazione “the difficulties involved in policing modern societies, the unpredictability of human conduct and the operational choices which must be made in terms of priorities and resources”. Lo scopo di tale impostazione è quello di evitare l’imposizione di oneri eccessivi in capo agli Stati, permettendo agli stessi di agire privi di condizionamenti. Si è, però, assistito nel tempo ad un’evoluzione giurisprudenziale della Corte in materia. Dalle pronunce più risalenti che hanno, in buona misura, codificato l’approccio generale (cfr. McCann e altri c. Regno Unito e soprattutto Osman c. Regno Unito), la Corte ha elaborato uno standard valutativo basato sul c.d. Osman Test: si ha violazione degli obblighi positivi, derivanti dalla Convenzione, qualora si dimostri che le autorità sapevano o avrebbero dovuto sapere dell’esistenza di un rischio concreto reale ed immediato, in un dato momento, per la vita di un individuo identificato[3].

 

Tale standard, pur rimanendo inalterato nella forma, ha subito modifiche applicative sostanziali che, poco alla volta, ne hanno eroso i confini tradizionali ampliando la portata degli obblighi positivi in capo agli Stati. Ciononostante, la Corte ha mantenuto un approccio coerentemente cauto nell’imporre oneri di prevenzione alle autorità, qualora le condotte lesive siano poste in essere da privati, specie se tali violazioni si siano sostanziate in un quadro di generale straordinarietà. Nel fare ciò, si è sempre ricercato un doveroso bilanciamento tra gli interessi di protezione dei diritti umani e le misure di intervento che si rendono concretamente possibili nell’eccezionalità data, ad esempio, da un attacco terroristico, evenienza che ipso facto impone condotte particolari alle autorità nazionali.

Il processo di evoluzione giurisprudenziale ha coinvolto primariamente le condotte commissive direttamente attuate dagli organi de iure dello Stato. A tal proposito, nella pronuncia sul caso Hamiyet Kaplan e altri c. Turchia, la Corte ha sanzionato il comportamento delle autorità di polizia per non aver impiegato la doverosa diligenza, nel condurre un’operazione contro alcuni esponenti del PKK. Tale filone interpretativo, si è infine sostanziato in relazione alle condotte omissive degli organi statali, con alcune recenti pronunce proprio in materia di contrasto al terrorismo. La sentenza sul caso Tagayeva ha, infatti, posto la Corte dinnanzi all’intricato problema dell’imprevedibilità degli attentati terroristici, giungendo però ad ampliare notevolmente la portata degli obblighi positivi di prevenzione che gli Stati parte sono chiamati a rispettare.

IL CASO

I ricorrenti del caso Tagayeva e altri c. Russia (appl. no. 26562/07 e altri sei), deciso lo scorso tredici aprile, avevano adito la Corte di Strasburgo lamentando una violazione dell’articolo 2 Conv. da parte dalle autorità nazionali, in relazione alla strage alla scuola di Beslan. I fatti risalgono ai giorni compresi tra il primo ed il tre settembre 2004 nell’omonima cittadina dell’Ossezia del Nord, oggetto di un attacco terroristico da parte di un commando di separatisti ceceni, durante le celebrazioni per il Giorno della Conoscenza. Un numero imprecisato di assalitori prende in ostaggio circa 1.128 persone di cui 880 bambini. Nei momenti concitati che seguono la presa di ostaggi, alcuni di questi vengono sommariamente giustiziati dai terroristi mentre gli altri sono stipati nei locali della scuola senza nutrimento né acqua. Durante l’assedio delle forze speciali russe, parecchi ostaggi perdono la vita in circostanze accidentali quali la detonazione di alcune cinture esplosive indossate dagli assalitori o a causa di raffiche casuali di mitra sparate dai terroristi. Lo stato di assedio prosegue per parecchie ore data l’elevata rischiosità di un ingresso dall’esterno –l’intero edificio era infatti stato minato con ordigni di diversa natura–. Al termine della prima giornata emerge, infine, con chiarezza la pretesa degli assalitori: i terroristi agivano con lo scopo di indurre il presidente Putin a dichiarare la Cecenia uno Stato libero ed indipendente. Il giorno seguente, alcuni ostaggi vengono autorizzati a comunicare con l’esterno mentre, al di fuori dell’edificio, si radunano carri armati e truppe d’assalto dell’esercito russo.

Date le condizioni estreme in cui versano gli ostaggi, durante il terzo giorno di assedio i comandi militari decidono per un assalto diretto. Inaspettatamente, una forte esplosione di origine ignota provoca il collasso di una cospicua porzione della palestra della scuola ed un conseguente incendio di parte del tetto. Decine di persone perdono la vita in tale circostanza e altrettante rimangono ferite. L’assalto viene, dunque, avviato e condotto con estrema irruenza impiegando, altresì, almeno un missile lanciato da un elicottero da guerra che sorvolava l’edificio (elemento non confermato dalle investigazioni ufficiali). In definitiva, nell’assalto, durante la detenzione degli ostaggi, e nel blitz delle forze speciali russe, perdono la vita più di 380 persone, molte delle quali bambini e ragazzi.[4]

I ricorrenti lamentano in Corte europea l’inerzia delle autorità che non avrebbero adottato tutte le misure necessarie al fine di prevenire il materializzarsi del rischio e, una volta iniziata la presa di ostaggi, di limitare al massimo la perdita di vite. Lo Stato eccepisce l’impossibilità di prevedere atti terroristici e confermava la due diligence delle autorità intervenute.[5]

LA VALUTAZIONE DELLA CORTE

Dopo una dettagliata analisi degli avvenimenti del caso in esame, la Corte riconosce la natura straordinaria della vicenda adottando, tuttavia, un approccio restrittivo nei confronti del margine di apprezzamento nazionale. Pur rilevando come il Governo russo fosse a conoscenza da alcuni decenni della problematica derivante dalla presenza di movimenti separatisti in Ciscaucasia, la Corte non entra in considerazioni politiche relative alla gestione del fenomeno che, attenendo alla domestic jurisdiction dello Stato, esula ratione materiae dalla competenza dei giudici di Strasburgo. Diversamente, la Corte ritiene legittimamente necessario valutare la condotta delle autorità in relazione agli eventi, elemento che ha un effetto diretto sui diritti protetti dalla Convenzione.

Superando parzialmente la precedente pronuncia sul caso Finogenov e altri c. Russia -relativa alla presa di ostaggi del teatro Dubrovka del 2002-, i giudici della Prima Sezione hanno riconosciuto, nel caso de quo, la piena applicabilità dell’Osman test. A giudizio della Corte, infatti, tale criterio interpretativo sarebbe applicabile non solo qualora sia messa in pericolo la sicurezza di singole persone, ma anche quando si renda necessaria una generale protezione della società[6]. Le informazioni a disposizione dell’intelligence erano tali da poter stabilire con sufficiente certezza che le autorità sapevano, o avrebbero dovuto sapere, dell’esistenza di un rischio reale ed immediato per una particolare porzione della società, in un dato lasso di tempo. Come notano Gavron e Clifford in un articolo apparso sullo Strasbourg Observers, appare chiaro come le autorità fossero da mesi in possesso di importanti informazioni, fra le quali: la natura della minaccia (un’imponente presa di ostaggi civili); l’obiettivo (una scuola); l’ubicazione (la specifica area di Malgobek nell’Ossezia del Nord) e la data (che coincideva con la celebrazione del Giorno della Conoscenza). Alla luce di ciò, la Corte rileva come:

A threat of this kind indicated a real and immediate risk to the lives of the potential target population, including a vulnerable group of school children and their entourage who would be at the Day of Knowledge celebrations in the area. The authorities had a sufficient level of control over the situation and could be expected to undertake any measures within their powers that could reasonably be expected to avoid or at least mitigate this risk[7]

Come in molteplici pronunce passate, anche nel caso di specie la Corte ha sottolineato le difficoltà dello Stato di prevedere e anticipare le condotte di terzi e di far fronte all’imprevedibilità delle società contemporanee. Ciononostante, sulla base dell’esperienza pregressa e delle informazioni ricavate, le autorità russe avrebbero potuto adottare misure ragionevoli al fine di impedire la presa di ostaggi o quantomeno di mitigarne gli effetti. Secondo la visione dei giudici di Strasburgo, la condotta passiva delle autorità nazionali avrebbe, dunque, violato gli specifici obblighi di prevenzione, nella misura in cui le stesse non avrebbero intrapreso le azioni necessarie volte a rendere pratico ed effettivo il godimento dei diritti convenzionali.

In conclusione, la Corte ha ritenuto di dover sanzionare anche la violenza impiegata dalle forze speciali russe durante l’assalto per la liberazione degli ostaggi, che sarebbe risultata inappropriata e sproporzionata. L’uso della c.d. lethal force da parte di agenti statali e le armi impiegate durante queste operazioni, fra le quali il lancio di missili da elicotteri militari, non avrebbero rispettato i requisiti di due diligence e di “assoluta necessità” che si impongono in tali circostanze, configurando autonoma violazione dell’articolo 2 Conv. Anche le indagini condotte al termine degli eventi sono state censurate dalla Corte: l’inadeguatezza delle investigazioni forensi ha, infatti, mancato l’accertamento delle cause di decesso di un terzo delle vittime e, più in generale, la mancata raccolta di prove essenziali ha comportato un danno irreparabile per la capacità di condurre un’analisi adeguata degli avvenimenti e di accertare le responsabilità delle autorità coinvolte.

CRITICITÁ E CONCLUSIONI

La vicenda apre, chiaramente, un importante dibattito sul tema delle obbligazioni positive in capo agli Stati. Sino a che punto si può imporre a questi ultimi di prevedere condotte lesive dei diritti protetti dalla Convenzione? Circostanze straordinarie, quali quelle del caso di specie, non potrebbero rientrare nelle generali deroghe previste dalla Convenzione? Trattandosi di un diritto assoluto, nessuna deroga è prevista per il diritto alla vita, fuorché quelle esplicitamente richiamate dall’articolo 2 Conv. Altresì non possono effettuarsi bilanciamenti di sorta tra la necessità di tutelare l’integrità territoriale di uno Stato ed il diritto alla vita degli individui, a meno di qualificare gli eventi in esame come rientranti nel diritto dei conflitti armati. Solo questa ipotesi permetterebbe, infatti, di giustificare la perdita di vite umane quale naturale caratteristica dei conflitti bellici. In tal senso, appare interessante riportare l’annotazione del giudice Paulo Pinto de Albuquerque che esprime, in un’opinione parzialmente dissenziente, il plauso alla Corte per non aver ceduto all’interpretazione della Convenzione secondo gli standard del diritto dei conflitti armati, che avrebbe portato con sé una riduzione delle tutele previste in capo agli individui. La sentenza, invece, ha equiparato il livello di protezione dei diritti umani normalmente previsto in situazioni ordinarie, anche ai contesti eccezionali quali gli attacchi terroristici su larga scala, creando un precedente interessante per la giurisprudenza futura della Corte ed ampliando la portata e l’estensione degli obblighi positivi degli Stati.

Tale pronuncia ha, comprensibilmente, destato molteplici polemiche precipuamente da parte di chi vi legge l’imposizione di un onere eccessivo sugli Stati parte della Convenzione. Addirittura, secondo alcuni si tratterebbe di una probatio diabolica che, imponendo drastiche misure preventive anche in assenza di precisi dati fattuali, metterebbe a repentaglio le libertà fondamentali protette dalla Convenzione. Occorre, comunque, rimarcare come tali posizioni siano sostanzialmente minoritarie, ancorché rilevanti, e come un’ampia maggioranza in dottrina abbia accolto con favore questa nuova impostazione dei giudici della Corte.

Si è forse giunti ad una definitiva limitazione del margine di apprezzamento statale in condizioni di eccezionalità? Non sarebbe, forse, peregrino ritenere di sì, quantomeno in relazione ai diritti inderogabili. Ciò, ovviamente, non si applica tout court a tutte le doglianze presentate alla Corte, dal momento che la stessa, proprio in materia di condizioni eccezionali, non ha evitato alcuni bruschi revirement, in grado di concedere maggiori spazi di manovra agli Stati, a contrizione dei diritti convenzionali (cfr. Regner c. Repubblica Ceca). Sarà la futura giurisprudenza di Strasburgo a mostrare gli effetti del caso Tagayeva, amplificando o riducendone la portata. Indubbiamente, rimane consolidato il suo ruolo di fondamentale precedente che, senza ombra di dubbio, darà luogo a nuovi importanti dibattiti.

LUCA IMPERATORE

[1] Corte EDU, MacCann c. Regno Unito, § 147

[2] Corte EDU, Streletz, Kessler e Krenz c. Germania, n. 34044/96, § 72

[3] Corte EDU, Osman c. Regno Unito, n. 87/1997/871/1083, § 116

[4] Per una trattazione sistematica degli eventi del caso si rimanda a: Corte EDU, Tagayeva e altri c. Russia, n. 26562/07, §§ 9-110

[5] I ricorrenti lamentano, altresì, una violazione dell’articolo 13 Conv. in relazione alla carenza di indagini effettive ex articolo 2 Conv. La trattazione di questa doglianza esula però dal tema del presente contributo. Pertanto non verrà analizzata in questa sede.

[6] Corte EDU, Tagayeva e altri c. Russia, cit., §482

[7] Corte EDU, Tagayeva e altri c. Russia, cit., §491

BIBLIOGRAFIA GENERALE:

Sentenza Tagayeva e altri c. Russia: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{“docname”:[“tagayeva”],”article”:[“2″,”34″,”35″],”documentcollectionid2”:[“GRANDCHAMBER”,”CHAMBER”],”itemid”:[“001-172660”]}

Gavron J., Clifford J., Victimes Placed in the Centre in Beslan School Siege Judgement (Tagayeva and Others v. Russia) in Strasbourg Observer: https://strasbourgobservers.com/2017/05/24/tagayeva-and-others-v-russia-victims-placed-at-the-centre-in-beslan-school-siege-judgment/

ZAGREBELSKY, R. CHENAL, L. TOMASI, MANUALE DEI DIRITTI FONDAMENTALI IN EUROPA, IL MULINO/MANUALI, 2016

BARTOLE S., DE SENA P., ZAGREBELSKY V., COMMENTARIO BREVE ALLA CONVENZIONE EUROPEA PER LA

SALVAGUARDIA DEI DIRITTI DELL’UOMO E DELLE LIBERTÀ FONDAMENTALI, PADOVA, CEDAM, 2012

HARRIS D., O’BOYLE M., BATES E., BUCKLEY C., HARRIS, O’BOYLE AND WARBRICK LAW OF THEEUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS, OXFORD, OXFORD UNIVERSITY PRESS. 2014

BANTEKAS I., OETTE L., INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS LAW AND PRACTICE, SECONDA EDIZIONE, CAMBRIDGE, CABRIDGE UNIVERSITY PRESS, 2016