LA PROTEZIONE UMANITARIA E L’INTEGRAZIONE SOCIALE. Commento alla Sentenza della Corte di Cassazione I sez. civ., n. 4455/2018

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Il diritto d’asilo costituzionale è sancito dell’art. 10 Cost., che, al comma terzo, prevede che “lo straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”. La dottrina e la giurisprudenza, costituzionale ed ordinaria, sono concordi nell’attribuire a quanto sancito dall’art. 10, co 3 Cost. la qualifica di vero e proprio diritto soggettivo perfetto, con portata immediatamente precettiva.[1]

La nozione di asilo tutelata dalla Costituzione italiana è dunque più ampia di quanto previsto dalla Convenzione di Ginevra, che disciplina lo status di rifugiato.[2] Secondo l’interpretazione fornita della Corte di legittimità, inoltre, il diritto d’asilo costituzionale è nozione comprensiva delle tre forme di protezione tutelate dal diritto italiano e dell’Unione Europea: la pronuncia n. 10686/2012 ha chiarito che “il diritto d’asilo è interamente attuato e regolato attraverso la previsione delle situazioni finali previste nei tre istituti costituiti dallo status di rifugiato, dalla protezione sussidiaria e dal diritto al rilascio di un permesso umanitario, ad opera della esaustiva normativa di cui al D. Lgs. 251/2007, adottato in attuazione della Direttiva 2004/83/CE e di cui al D. Lgs. 286/98, art. 5, comma 6”.[3]

Anche il diritto al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari è, dunque, da annoverarsi tra i diritti soggettivi, “con la conseguenza che la garanzia apprestata dall’art. 2 Cost., esclude che dette situazioni possono essere degradate a interessi legittimi per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo”.[4] Ciò comporta, per altro, che il riconoscimento della protezione umanitaria possa essere operato soltanto dal giudice ordinario e non dal Questore, il quale non gode di alcun potere discrezionale nel rilascio o nella revoca del permesso in questione.

In questa sede ci si concentrerà unicamente sull’istituto della protezione umanitaria, regolata essenzialmente dal diritto interno, benché tale forma di protezione risulti perfettamente compatibile con le previsioni del diritto internazionale ed europeo. In particolare, l’art. 6, co. 4 della Direttiva Rimpatri, adottata nel 2008 per dettare norme minime comuni a tutti gli Stati Membri in materia di espulsione dei cittadini di paesi terzi irregolarmente presenti sul territorio dell’Unione, contempla la possibilità per gli Stati “di rilasciare per motivi caritatevoli, umanitari o di altra natura un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare a un cittadino di un paese terzo”. Parimenti, la Corte di Giustizia dell’UE ha ammesso che gli Stati Membri possano riconoscere una forma di protezione, in conformità al diritto d’asilo regolato dal diritto nazionale, al soggetto escluso dal riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Direttiva 2004/83/CE.[5]

 

 

  1. La collocazione sistematica dell’istituto nel quadro normativo interno

L’istituto della protezione umanitaria è prevista dall’art. 5, co 6 D.Lvo 286/98, ed è richiamata dall’art. 32, co 3, D. Lvo 25/2008, ai fini della sua applicazione nell’ambito della materia d’asilo: viene ivi previsto che, ogni volta in cui la Commissione Territoriale – competente per il riconoscimento della protezione internazionale – non ritenga di accogliere la domanda di protezione, possa riconoscere la presenza di “gravi motivi di carattere umanitario”, che giustifichino il rilascio del permesso ex art. 5, co 6 D.Lvo 286/98. In tali ipotesi, la Commissione inoltra gli atti al Questore, che deve rilasciare il permesso.

Vi sono poi ipotesi in cui il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari può essere chiesto direttamente alla Questura, anche al di là della procedura d’asilo. Il cittadino straniero deve trovarsi in “oggettive e gravi situazioni personali che non consentono l’allontanamento dello straniero dal territorio nazionale”,[6] e potrà chiedere il rilascio del permesso in esame ai sensi dell’art. 11, lett.c c-ter) del Regolamento attuativo del Testo Unico sull’immigrazione (D.P.R. 394/1999). Inoltre, l’art. 28, lett.d) dello stesso D.P.R. contiene una esplicita previsione di rilascio del permesso “nei casi in cui non possa disporsi l’allontanamento di uno straniero verso uno Stato che possa accordare protezione contro il rischio di persecuzioni di cui all’art. 19 co 1 D. Lvo 286/98”.

Infine, il permesso umanitario viene oggi anche rilasciato nelle ipotesi in cui l’espulsione o il respingimento non possono essere disposti, in ottemperanza alla nuova formulazione dell’art. 19 D. Lvo 286/98, che al comma 1.1 prevede che “non sono ammessi il respingimento o l’espulsione o l’estradizione di una persona verso uno Stato qualora esistano fondati motivi di ritenere che essa rischi di essere sottoposta a tortura. Nella valutazione di tali motivi si tiene conto anche dell’esistenza, in tale Stato, di violazioni sistematiche e gravi di diritti umani”.[7]

Così configurata, la protezione umanitaria si presenta come “atipica e residuale”, rispetto alla forme di protezione internazionale, “nel senso che copre tutta una serie di situazioni, da individuare caso per caso, in cui, pur non sussistendo i presupposti per il riconoscimento della tutela tipica, tuttavia non possa disporsi l’espulsione e debba perciò provvedersi all’accoglienza del richiedente che si trovi in una condizione di vulnerabilità”.[8]

  1. Il contenuto della protezione umanitaria e la sua applicazione nella prassi

Quanto fin ora illustrato non permette, tuttavia, di identificare con precisione il contenuto della protezione umanitaria: né le norme in materia di procedure per il riconoscimento di protezione internazionale, né l’art. 5 comma 6 D. Lvo 286/98 forniscono chiarimenti in proposito; quest’ultima norma si limita a stabilire che il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari si fonda sulla presenza di “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”. Benché, infatti, la Corte di Cassazione abbia chiarito che la condizione per il rilascio di un permesso di natura umanitaria sia “il riconoscimento di una situazione di vulnerabilità da proteggere alla luce degli obblighi costituzionali ed internazionali gravanti sullo Stato italiano”,[9] gli organi preposti all’esame della domanda di protezione internazionale hanno proseguito in una applicazione diversificata e poco coerente dell’istituto della protezione umanitaria. Né, ad oggi, il legislatore ha provveduto alla predeterminazione o tipizzazione dei “seri motivi” indicati nell’articolo.

Di conseguenza, l’interpretazione fornita dalla Commissioni Territoriali e, ancor più, dalla giurisprudenza di merito, ha determinato un considerevole ampliamento delle situazioni riconducibili alla nozione di vulnerabilità. Emblematica è, ad esempio, la ricognizione recentemente effettuata dal Tribunale di Firenze in merito alle ipotesi in cui ricorrerebbero “seri motivi di carattere umanitario”, tali da impedire il rimpatrio di un soggetto verso il paese di origine: “la protezione umanitaria copre dal rischio di rimpatrio di fronte ad emergenze umanitarie determinate da condizioni socio economiche drammatiche conseguenza di guerre (civili e non) ancorché́ cessate o limitate ad un territorio limitrofo. E’ la situazione di molti paesi dell’africa sub-sahariana anche nelle parti non direttamente colpite ma molto vicine alle aree soggette alla violenza terroristica (ad es. la cintura centrale Middle belt della Nigeria); o di fronte a conflitti violenti considerati di bassa intensità̀ (come in alcuni periodi ed in alcune aree del Delta del Niger nello Stato della Nigeria); a fronte di sradicamenti sociali consumati a causa di disastri ambientali (più̀ o meno circoscritti nel tempo e nello spazio) come in Bangladesh; a fronte di condizioni sociali gravissime, senza alcuna possibilità̀ di reinserimento dopo la cessazione degli scontri violenti che hanno seguito un rovesciamento di regime od un colpo di Stato od un conflitto etnico drammaticamente violento cui sono stati esposti (non apparati militari o aggregazioni paramilitari ma) inermi cittadini. Tutte situazioni che impongono la protezione della persona fuggita da situazioni di estrema difficoltà di sopravvivenza o di elevato rischio quand’anche siano situazioni che possano apparire nel tempo superabili nel paese di origine e provvisorie”.[10] Interpretazioni in linea con quella qui indicata hanno contribuito all’aumento, negli ultimi anni, del riconoscimento della protezione umanitaria sul totale delle domandi di asilo.[11]

Infine, emerge una tendenza al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari per sopperire all’assenza di altre tipologie di permesso di soggiorno che consentano allo straniero, integrato sul territorio italiano e in possesso di contratto di lavoro, di soggiornare regolarmente in Italia.[12] Si è diffuso, in particolare, un approccio orientato al riconoscimento della protezione umanitaria in presenza di prove dell’integrazione sociale del migrante, spesso subordinata alla presenza di contratti lavorativi: tale orientamento si può riscontrare in diverse decisioni di primo grado, e in alcuni casi anche in appello, di Tribunali e Corti di varie regioni italiane.[13]

  1. L’integrazione sociale e il contributo fornito dalla Sentenza n. 4455/2018

La Corte di Cassazione, da sempre attenta all’applicazione dell’istituto della protezione umanitaria, si è recentemente espressa con una pronuncia che contiene importanti precisazioni, con riferimento all’aspetto dell’integrazione sociale e lavorativa e, di conseguenza, ai presupposti richiesti per il riconoscimento di tale forma di protezione.

I giudici della Prima Sezione Civile hanno indicato, in primo luogo, che il parametro dell’inserimento sociale dello straniero non possa essere valorizzato come fattore esclusivo ai fini del riconoscimento della protezione umanitaria: tale elemento può soltanto “concorrere a determinare una situazione di vulnerabilità personale che merita di essere tutelata attraverso il riconoscimento di un titolo di soggiorno che protegga il soggetto dal rischio di essere immesso, nuovamente, in conseguenza del rimpatrio, in un contesto sociale, politico o ambientale, quale quello del paese di origine, idoneo a costituire significativa ed effettiva compromissione dei suoi diritti fondamentali inviolabili”.

La sentenza precisa poi che la valutazione rispetto alla compromissione dei diritti non può essere condotta genericamente con riferimento alle carenze del paese di origine, ma che occorre operare tanto un accertamento della situazione oggettiva nel paese di provenienza, quando una indagine circa la condizione personale del richiedente asilo, “non potendosi eludere la rappresentazione di una condizione personale di effettiva deprivazione dei diritti umani che abbia giustificato l’allontanamento”.

Se, dunque, da un lato, la Corte precisa che l’inserimento socio lavorativo di per sé non rappresenta condizione sufficiente per il riconoscimento della protezione umanitaria, e che la valutazione di compromissione dei diritti umani fondamentali nel paese di origine deve essere effettuare con specifico riguardo alla vicenda personale del richiedente, dall’altro lato si apre all’accoglimento di una nozione di vulnerabilità che tenga conto anche del diritto alla vita privata e familiare del richiedente. Il parametro di riferimento rispetto alla violazione dei diritti umani, in un contesto in cui emerga anche la presenza di un effettivo radicamento sociale, diventa l’art. 8 della CEDU, così come interpretato dalla giurisprudenza di Strasburgo. La valutazione che deve operare il giudice è cioè quella individuale, caso per caso, della vita privata e familiare del richiedente il Italia comparata alla situazione personale a cui si troverebbe esposto nel paese di origine; occorre indagare se la vulnerabilità possa discendere da una “effettiva e incolmabile sproporzione tra i due contesti di vita nel godimento dei diritti fondamentali”.

La Prima Sezione Civile ritiene, infatti, che la condizione di vulnerabilità possa “avere ad oggetto anche la mancanza di condizioni minime per condurre un’esistenza della quale non sia radicalmente compromessa la possibilità di soddisfare i bisogni e le esigenze ineludibili della vita personale, quali quelli strettamente connessi al proprio sostentamento e al raggiungimento degli standards minimi per un’esistenza dignitosa”. Il riferimento alla dignità personale e alle esigenze della vita privata è quanto mai importante, perché sancisce l’indipendenza dell’istituto della protezione umanitaria rispetto ad una indagine collegata alla violazione di diritti alla vita e all’incolumità personale, che vengono principalmente in esame in sede valutazione dei requisiti per il riconoscimento dell’asilo o della protezione sussidiaria.[14]

Il principio di diritto espresso dalla Corte di Cassazione nella sentenza in esame impone dunque al giudice remittente di operare un esame “specifico e attuale della situazione soggettiva e oggettiva del richiedente, con riferimento al paese di origine”, in comparazione con la sua integrazione e la condizioni di vita privata in Italia, al fine di verificare se il rimpatrio possa determinare la privazione dell’esercizio di un nucleo di diritti umani, costitutivo dello statuto di dignità personale.

  1. Conclusioni

L’istituto della protezione umanitaria ha assunto un’importanza sempre maggiore, negli ultimi anni, nell’ambito del sistema di riconoscimento di una forma di protezione – e, conseguente, del rilascio di un permesso di soggiorno – per i richiedenti asilo. La definizione normativa fornita dall’art. 5, co 6 D. Lvo 286/98 non tipizza le situazioni in cui può essere riconosciuta tale forma di protezione, operando un generico richiamo alla presenza di “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”. Le decisioni delle Commissioni Territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale e le pronunce delle corti di merito e di legittimità hanno ampliato il catalogo di situazioni che possano essere ricondotte ai “seri motivi” indicati dalla norma, giungendo a riconoscere la protezione umanitaria a richiedenti asilo che presentavano una situazione di positiva integrazione socio lavorativa nel territorio italiano. La sentenza n. 4455/2018 della Prima Sezione della Corte di Cassazione rappresenta un contributo particolarmente importante, all’interno di tale panorama interpretativo, operando un collegamento tra il parametro dell’inserimento sociale e quello della vulnerabilità discendente da una situazione di compromissione del diritto alla vita personale e familiare, di cui all’art. 8 CEDU, da valutarsi sulla base della vicenda personale del richiedente asilo. In ultima analisi, la decisione conferma e ribadisce che la ratio fondamentale dell’istituto della protezione internazionale è quella evitare di esporre l’individuo a condizioni di vita tali da violare la dignità della persona umana.

[1] “Il carattere precettivo e la conseguente immediata operatività della disposizione costituzionale sono da ricondurre al fatto che essa, seppure in una parte necessita di disposizioni legislative di attuazione, delinea con sufficiente chiarezza e precisione la fattispecie che fa sorgere in capo allo straniero il diritto di asilo, individuando nell’impedimento all’esercizio delle libertà democratiche la causa di giustificazione del diritto ed indicando l’effettività quale criterio di accertamento della situazione ipotizzata”, Corte di Cassazione, n. 25028/2005.

[2] L’art. 1, lett. A, 2) della Convenzione di Ginevra del 1951 definisce rifugiato “chiunque, per causa di avvenimenti anteriori al 1° gennaio 1951 e nel giustificato timore d’essere perseguitato per la sua razza, la sua religione, la sua cittadinanza, la sua appartenenza a un determinato gruppo sociale o le sue opinioni politiche, si trova fuori dello Stato di cui possiede la cittadinanza e non può o, per tale timore, non vuole domandare la protezione di detto Stato; oppure a chiunque, essendo apolide e trovandosi fuori dei suo Stato di domicilio in seguito a tali avvenimenti, non può o, per il timore sopra indicato, non vuole ritornarvi”.

[3] Esemplificative, in proposito, sono anche alcune pronunce della giurisprudenza di merito: Trib. Firenze, 19 gennaio 2018; Trib. Genova, 31 gennaio 2018; Trib. 9 febbraio 2018.

[4] Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, Ordinanza n. 19393/2009.

[5] CGUE, Sentenza del 9 novembre 2010, C- 57/09, B e D, 2010, par. 121.

 

[6] Tali situazioni sono disciplinate dall’art. 19 D. Lvo 286/98.

[7] La nuova formulazione è stata introdotta dall’art. 3, co 1 L. 110/2017.

[8] Ex multis, Corte di Cassazione, n. 26566/2013; Corte di Cassazione, n. 15466/2014, Corte di Cassazione, n. 23694/2017.

[9] Corte di Cassazione, n. 22111/2014.

 

[10] Trib. Firenze, 19 gennaio 2018.

[11] Nel 2017 la percentuale di protezione umanitaria riconosciuta, soltanto dalle Commissioni Territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, è stata pari al 25% (in aumento rispetto al 20% del 2016), a fronte dell’8% di status di rifugiato e dell’8% di protezione sussidiaria.

[12] È interessante notare, in proposito, che a partire dal 2011 sono aumentate considerevolmente le percentuali di rilascio del permesso per motivi umanitari, nell’ambito di un fenomeno che ha altresì visto crescere, quale motivo di ingresso nel paese, la domanda di protezione internazionale a fronte di una diminuzione del rilascio di visti – e di permessi – per lavoro. L’Istat ha, ad esempio, evidenziato come “in Italia il peso relativo dei nuovi permessi rilasciati ogni anno per asilo e protezione umanitaria è cresciuto notevolmente: si è passati dal 3,7% nel 2007 al 28,2% nel 2015. Contemporaneamente si è fortemente ridotto il peso dei permessi rilasciati per motivi di lavoro, passati nello stesso periodo dal 56,1% al 9,1%”. I dati sono tratti dal rapporto Istat “Permessi di soggiorno per asilo politico e protezione umanitaria”, relativi all’anno 2015-2016, reperibile all’indirizzo web: http://www.istat.it/it/files/2016/12/Report-Permessi-Soggiorno2015-2016.pdf?title=Permessi+di+soggiorno+e+asilo+politico+-+23%2Fdic%2F2016+-+Testo+integrale+e+nota+metodologica.pdf.

[13] Ex multis, Trib. Torino, 19 luglio 2016; Trib. Torino, 10 ottobre 2016; Trib. Torino 17 ottobre 2016; Trib. Bologna, 14 novembre 2016; Trib. Bologna, 19 dicembre 2016; Trib. Genova, 2 settembre 2016.

[14] Si legge, per l’appunto, nella pronuncia, che “l’allegazione di una situazione di partenza di vulnerabilità, può, pertanto, non essere derivante soltanto da una situazione d’instabilità politico-sociale che esponga a situazioni di pericolo per l’incolumità personale […] la vulnerabilità può essere la conseguenza di un’esposizione seria alla lesione del diritto alla salute, oppure può essere conseguente ad una situazione politico-economica molto grave con effetti di impoverimento radicale riguardante la carenza di beni di prima necessità, od anche discendere da una situazione geo-politica che non offre alcuna garanzia di vita all’interno del paese di origine (siccità, carestie, situazioni di povertà inemendabili)”.

di Alvesgaspar "The Palace of Justice in Rome (Corte di Cassazione)" licenza CC BY-SA 4.0, commons.wikimedia.org
di Alvesgaspar “The Palace of Justice in Rome (Corte di Cassazione)” licenza CC BY-SA 4.0, commons.wikimedia.org