Perequazione delle pensioni: blocco e Corte Costituzionale. Uno sguardo al passato per capire il presente

Corte_Costituzionale

Con la sentenza numero 250 del 2017 la Corte Costituzionale è stata investita della decisione su un importante aspetto riguardante la previdenza sociale: la perequazione automatica delle pensioni, ed il relativo “blocco”, introdotto nel 2011 con provvedimento d’urgenza del Governo, e “reiterato” nel 2015 in seguito ad un intervento della Corte Costituzionale.

Il caso

Oggetto principale delle questioni di legittimità costituzionale sollevate da parte di nove fori giudiziari sono i commi 25 e 25 bis dell’articolo 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011 n. 201.
La norma, che venne già dichiarata incostituzionale nel 2015 con la sentenza numero 70, era stata riproposta sotto nuovo aspetto per mezzo del d.l. 21 maggio 2015 n. 65 rubricata “Disposizioni urgenti in materia di pensioni, di ammortizzatori sociali e di garanzie TFR”.

Generalizzando, le tesi dei giudici rimettenti riguardavano gli argomenti già sollevati nella precedente sentenza, ma differenza di quest’ultima (la 70/2015) la Corte del 2017 ritenne che questa volta le questioni di legittimità non fossero fondate.

Prima di poter affrontare le argomentazioni della sentenza in questione è utile compiere un passo indietro, riepilogando la sentenza del 2015.

La Sentenza 70/2015

La sentenza numero 70 del 2015 vide la riunione di una serie di questioni di legittimità costituzionale promosse dal Tribunale ordinario di Palermo (sezione lavoro) e da due sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti (Regioni di Emilia-Romagna e Liguria).
I tribunali avevano sollevato le questioni di legittimità costituzionale in merito alla violazione degli articoli 2, 3, 23, 36 primo comma, 38 secondo comma, 53 e 117 della Costituzione sulla base di profili diversi, riassumibili in due macroaree:

1. l’imposizione di un’imposta speciale che andrebbe a generare disparità di trattamento rispetto a soggetti con redditi analoghi.
2. un’irrazionale discriminazione a danno della categoria dei pensionati, in quanto la decurtazione presenterebbe effetti permanenti a causa dell’assenza di un meccanismo di recupero.

In contrapposizione, invece, si erano costituiti nel giudizio INPS ed Avvocatura generale dello Stato, le quali richiedevano il rigetto per la manifesta infondatezza delle questioni, in ragion del fatto che:

1. più di una volta la stessa Corte Costituzionale avesse affermato, con la propria giurisprudenza, l’esistenza di una discrezionalità in capo al legislatore di dettare la disciplina di un adeguato trattamento pensionistico, seppur alla stregua delle risorse disponibili e fatta salva la garanzia di salvaguardia delle esigenze minime di protezione della persona.
2. la norma in questione si limitasse a sospendere l’operatività del meccanismo rivalutativo esistente per un breve orizzonte temporale, oltre che a salvaguardare le posizioni più deboli sotto il profilo economico, e che ciò fosse conforme a quanto precedentemente accaduto con la sentenza n. 316 del 2010.

In quest’ultima sentenza della Corte Costituzionale, i giudici avevano deciso sulla legittimità dell’art. 1, comma 19, della legge n. 247 del 2007 (altra norma inerente al temporaneo blocco delle perequazioni), ritenendo che fosse conforme all’ordinamento ed aggiungendo che la mancata perequazione per un tempo limitato della pensione non incidesse sulla sua adeguatezza, in particolare per le pensioni di importo più elevato.

Per prima cosa, la Corte si occupò di verificare l’incostituzionalità della norma rispetto all’articolo 117 della Costituzione, in quanto per mezzo di esso la Corte dei Conti aveva addotto l’ulteriore violazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. La Corte Costituzionale ritenne inammissibile la questione di costituzionalità per carenza argomentativa, in quanto i richiami erano troppo generici, e quindi preclusivi della valutazione della fondatezza.

Riguardo all’ambito “tributario”, per le quali le corti avevano sollevato questione di illegittimità costituzionale in quanto la norma assumeva, secondo i giudici rimettenti, i profili di un’imposta speciale di carattere transitorio ed eccezionale che andava a colpire una sola categoria di cittadini, violando quindi sia il principio di uguaglianza che quello di universalità dell’imposizione, la Corte Costituzionale ritenne la questione non fondata.
Riprendendo dalla propria giurisprudenza (in particolare le sentenze numero 154 e 219 del 2014) la Corte afferma che la fattispecie tributaria sia composta da tre elementi indefettibili che devono contemporaneamente sussistere:

«la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, devono essere destinate a sovvenire pubbliche spese.»

Stando alla Corte infatti un tributo consiste in un «prelievo coattivo che è finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva» (sent. n. 102/2008) e che «Tale indice deve esprimere l’idoneità di ciascun soggetto all’obbligazione tributaria» (sentenze n. 91 del 1972, n. 97 del 1968, n. 89 del 1966, n 16 del 1965 e n.45 del 1964).

Sulla base di ciò, la Corte stabilì che il comma 25 dell’articolo 24 d.l. 201/2011 «non riveste, quindi, natura tributaria, in quanto non prevede una decurtazione o un prelievo a carico del titolare di un trattamento pensionistico. […] Inoltre viene a mancare il requisito che consente l’acquisizione delle risorse al bilancio dello Stato, poiché la disposizione non fornisce, neppure in via indiretta, una copertura a pubbliche spese, ma determina esclusivamente un risparmio di spesa».

La Corte si cimentò successivamente in un’analisi dell’istituto della perequazione, e delle norme che nel corso del tempo l’avevano disciplinata, giungendo alla conclusione che solamente le fasce più basse siano state integralmente tutelate dal fenomeno della c.d. erosione, indotta dalle dinamiche inflazionistiche o dal ridotto potere di acquisto delle pensioni, e che l’istituto abbia una natura tecnica, e quindi neutrale, obiettiva ed in particolare strumentale in quanto il suo obiettivo è quello di attuare i principi costituzionali.
Il legislatore avrebbe quindi il vincolo di «ispirarsi ai principi costituzionali di cui artt. 36 e 38.2 Costituzione, in quanto strettamente interconnessi» per offrire al lavoratore una protezione successiva anche al momento della collocazione a riposo, tutelandolo dai mutamenti del potere di acquisto della moneta, attuando così il principio dell’eguaglianza sostanziale di cui all’art. 3.2 della Costituzione.
La Corte ritenne quindi che al legislatore spettasse il compito di bilanciare l’andamento delle pensioni e quello delle retribuzioni, ma senza poter eludere un principio di ragionevolezza.

Analizzando il precedente giuridico invocato da INPS la Corte rilevò come il comma 19 dell’articolo 1 della legge 247/2007 riguardasse in verità l’azzeramento temporaneo della rivalutazione di trattamenti particolarmente elevati, superiori ad otto volte il trattamento minimo INPS, e di come quella misura fosse finalizzata a concorrere solidaristicamente al finanziamento degli interventi sulle pensioni di anzianità a seguito dell’innalzamento della soglia di accesso al trattamento pensionistico (lo “scalone”) introdotto dalla legge 243/2004.
In quell’occasione la norma non venne ritenuta incostituzionale (sentenza 316/2010), ma la richiamata sentenza della Corte approfittò di quell’occasione per indirizzare un “monito” al legislatore, «[…] le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere d’acquisto della moneta».

A differenza dalla legge 247/2007, il comma 25 dell’art 24 d.l. 201/2011 si limita a dire «In considerazione della contingente situazione finanziaria» senza nulla aggiungere in merito alla destinazione d’uso di quelle somme. La Corte rilevò come questo singolo generico richiamo della «contingente situazione finanziaria», senza alcun elemento aggiuntivo non giustificasse la prevalenza delle esigenze finanziarie rispetto ai diritti oggetto del bilanciamento.

Infine la Corte evidenziò come il disposto del comma 25 andasse ad incidere sul potere d’acquisto del trattamento, cagionando un’irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria attività, poiché nella norma oggetto di censura non era prevista alcuna forma di reintegra della mancata perequazione.

Concentrandosi su una rilettura della norma alla luce di questi elementi, la Corte ritenne infine che l’articolo 24 comma 25 del d.l. 201/2011 entrasse in conflitto con i disposti degli articoli 36,1 e 38,2 (e per mezzo di questi anche 3 e 2) della Costituzione, in quanto il limite del “due volte il trattamento Inps” andasse nel concreto ad individuare un importo di 1.217,00 euro netti.
Per le soglie al disotto di tale importo era sì previsto l’intervento del meccanismo di perequazione, ma nella sola misura a raggiungere l’importo qui sopra espresso.

Secondo la Corte del 2015 tale disposto andava quindi a porsi oltre i limiti designati da quel “monito” precedentemente fatto dalla Corte del 2010, violando così i profili di proporzionalità ed adeguatezza del trattamento pensionistico, poiché andava a cagionare un immotivato pregiudizio al diritto del pensionato a vedersi garantita una prestazione previdenziale adeguata, a causa di esigenze finanziarie non illustrate nel dettaglio.

La nuova versione della norma sul blocco delle perequazioni

Come già detto, il d.l. 65/2015 (noto anche come “Decreto Poletti”) riformulò il comma 25, ed introdusse anche un secondo comma, il 25-bis. Gli effetti di queste due norme possono essere riassunti in:

• Rivalutazione automatica del 100% per i trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, ed incremento fino al raggiungimento di tale soglia per le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione automatica. (Stesso contenuto della norma dichiarata incostituzionale, con la sola modifica del limite; da due volte il trattamento minimo Inps a tre)
• Meccanismo di rivalutazione automatica che parte dal 40% per gli importi complessivamente superiori a tre volte il minimo INPS, per giungere ad un progressivo decremento della percentuale in relazione all’aumentare dell’importo fino ai trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS, per i quali non è prevista alcuna rivalutazione. (Novità)
• Meccanismo di “rimborso parziale”, operante a partire dal 2014, in favore dei titolari delle pensioni comprese nell’intervallo “dal complessivamente tre volte superiori il minimo INPS fino a sei volte il minimo”. Detta in altre parole, stiamo parlando di tutti quei beneficiari che secondo il parere della Corte Costituzionale del 2015 avevano subito un ingiusto pregiudizio a causa del d.l. 201/2011. Si tratta di un incremento perequativo per gli anni 2012 e 2013 che costituisce la base di calcolo per la determinazione degli importi mensili delle pensioni riconosciuto nella misura del 20% per gli anni 2014 e 2015, e in quella del 50% a decorrere dal 2016. (Novità, articolo 25-bis)

La legge è inoltre accompagnata da una serie di atti parlamentari (“Relazione”, Relazione tecnica”, Verifica delle quantificazioni”) contenenti dati contabili ed illustrazioni delle esigenze finanziarie.

La decisione della Corte nella Sentenza 250 del 2017

La Corte, dopo aver confermato le precedenti posizioni di cui:

• esclusione della natura tributaria per l’istituto del blocco della perequazione automatica delle pensioni.
• la perequazione come strumento tecnico teso a salvaguardare le pensioni dall’erosione del potere di acquisto causato dall’inflazione.
• riconoscimento in capo al legislatore della discrezionalità in merito alle decisioni inerenti la perequazione.
• dovere del legislatore di tener conto del bilanciamento dei valori e degli interessi costituzionalmente coinvolti nell’effettuare decisioni sulla rivalutazione automatica delle pensioni.

ha ritenuto che questo blocco della perequazione ed il conseguente effetto trascinamento per il biennio 2012-2013 incidesse «su una limitata percentuale dell’importo complessivo del trattamento pensionistico» e non pregiudicasse la disponibilità dei mezzi di sussistenza da parte dei pensionati titolari di trattamenti medio-alti. La Corte ha altresì riscontrato l’esistenza di una ragionevolezza nelle due norme tacciate di costituzionalità, in quanto lo scopo di dare attuazione ai principi enunciati nella sentenza 70 del 2015 viene esplicitamente affermato all’articolo 1 comma 1 del d.l. 65/2015 (quello che ha inserito i due commi oggetto di questione costituzionale).
A differenza della precedente normativa, la Corte ha riscontrato una motivazione della decisione presa dal legislatore, per mezzo della “Relazione”, la “Relazione tecnica” e la “Verifica delle quantificazioni”.
Alla luce di tali elementi, la Corte ha rilevato come nel disegno complessivo dei commi 25 e 25 bis emergano le esigenze finanziarie di cui il legislatore ha tenuto conto nell’esercizio della propria discrezionalità, ritenendo che i principi di adeguatezza e proporzionalità dei trattamenti pensionistici vengano rispettati.

Rispetto alle previsioni dell’originario d.l. 201/2011, questa volta il temporaneo blocco opera per i trattamenti superiori a sei volte il minimo INPS, con un meccanismo di riconoscimento della perequazione in misura progressivamente decrescente al crescere dell’importo dei trattamenti. Ed è proprio su tali parametri di “progressività” che la Corte ritiene rispettati i principi di proporzionalità ed adeguatezza, in quanto stando alla Corte viene assicurata ai trattamenti pensionistici una salvaguardia dall’erosione del potere di acquisto, senza pregiudicare l’adeguatezza dei trattamenti che hanno subito il blocco.
Viene quindi individuato un ragionevole equilibrio tra gli interessi sopra citati e quelli inerenti le misure di contenimento della spesa pubblica, ragion per cui la Corte Costituzionale ha dichiarato la non fondatezza delle questioni di illegittimità costituzionale sollevate in merito ai commi 25 e 25-bis dell’articolo 24 d.l.201/2011, così riformulato dal d.l.65/2015.

GIULIO ELLESE

Sitografia

Sentenza della Corte Costituzionale numero 70 del 2015 https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2015&numero=70

Sentenza della Corte Costituzionale numero 250 del 2017
https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2017&numero=250

Decreto-legge 6 dicembre 2011 numero 201
http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2011/12/27/11A16582/sg

Decreto-legge 21 maggio 2015 numero 65
http://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2015/05/21/15G00081/sg

Circolare Inps numero 125 del 25 giugno 2015
https://www.inps.it/bussola/VisualizzaDoc.aspx?sVirtualURL=%2FCircolari%2FCircolare%20numero%20125%20del%2025-06-2015.htm