Grandi dighe e freshwater resources: il diritto internazionale alla prova dei fatti

Dam

Sul totale complessivo, l’acqua dolce occupa una percentuale risibile a livello globale – precisamente il 2.5% – rispetto all’acqua marina, occupando quest’ultima da sola il restante 97.5%. Oltre ad essere poca, l’acqua dolce è inoltre estremamente mal distribuita, sia da un punto di vista ambientale che da un punto di vista geopolitico. Infatti, per il 68.6% si trova nei poli artici sotto forma di ghiaccio e per il restante 30.1% si trova invece nelle falde acquifere sotterranee: solo lo 0.3% scorre nei fiume e laghi del nostro pianeta. Il diritto internazionale, partendo come spesso accade da un approccio puramente funzionalistico, negli anni si è occupato principalmente della gestione delle acque dolci in una doppia dimensione, ovvero per regolamentare l’utilizzo dei corsi d’acqua (e dei laghi) a fini di navigazione e per la gestione e distribuzione delle acque tra Stati rivieraschi.

Tuttavia, con il passare del tempo e il sorgere di nuove e maggiori necessità, prima tra tutte quella ecologica, il diritto internazionale ha iniziato a porre una crescente attenzione ad aspetti differenti della gestione delle acque, come la protezione dell’ambiente e, in un’ottica interdisciplinare, ai riflessi dell’accesso alle risorse idriche come diritti dell’uomo. Più precisamente, “for the first half of the twentieth century, dams were regarded as engineering structures, and the emphasis was primarily on the generation of hydro-power, controlling floods, and improving management of water. It was only in the 1960s that options assessment was introduced, and economic and financial analysis of dams became one of several major criteria for accepting or rejecting a dam. Thus, economics and finance gradually replaced engineering as the leading factor for consideration prior to building dams. Environmental and social considerations started to gradually emerge as major concerns in the 1970s. The voices of the environmentalists and affected people were widely heard and became a leading factor in the decision-making process regarding dams in the 1980s”. Lo sviluppo progressivo che ha caratterizzato la materia quindi, partendo dagli aspetti più tecnici della gestione delle risorse si è via via ampliato fino a toccare settori fino a poco tempo prima impensabili, intersecando e sfiorando così ambiti e materie tra essi differenti.

L’acqua è un bene primario ed estremamente prezioso. La sua gestione, utilizzo e soprattutto possesso, oggigiorno sono fonte di conflitti e tensioni internazionali. Gli esperti inoltre, evidenziano che tali possibilità saranno sempre più probabili in futuro se si considera insieme la crescita demografica internazionale ai cambiamenti climatici che renderanno di fatto l’acqua oggetto di continue rivendicazioni ed interessi antitetici. A riguardo, come è stato evidenziato innanzi, la costruzione di dighe su corsi d’acqua internazionali ne è un esempio.  Il concetto di “international watercourse” è di difficile definizione, potendolo interpretare “narrowly (e.g. rivers or lakes crossing an international border – contiguous or successive) or broadly (e.g. a drainage basin and its ecosystems) with a spectrum of definitions in between (e.g. a system of linked or unlinked surface water and groundwater, wich either does or does not lead to a common terminus”.

Ad oggi si contano 261 corsi d’acqua “transboundary” definiti dalla UNECE Convention (1992) come “any surface or ground waters which mark, cross or are located on boundaries between two or more States; wherever transboundary waters flow directly into the sea, these transboundary waters end at a straight line across their respective mouths between points on the low-water line of their banks”, inoltre, si devono menzionare i 19 corsi d’acqua che condividono il proprio bacino idrografico tra due o più Stati.

La costruzione su quest’ultimi di grandi dighe è una pratica che, se pur non recente, ha visto negli ultimi anni uno sviluppo esponenziale. Inevitabilmente, e data la natura stessa di questi corsi d’acqua, la realizzazione di siffatte opere ha col tempo portato al sorgere di controversie di carattere internazionale. Una fra tutte, a titolo d’esempio per importanza e significato, è la controversia che venne sottoposta nel 1993 alla Corte Internazionale di Giustizia riguardante il complesso di dighe Gabcikovo –Nagymaros fra l’Ungheria e la Cecoslovacchia (Projet Gabcikovo-Nagymaros (Hongrie/Slovaquie), arrêt, C.I.J. Recueil, 1997, p.7). Per la Corte questa fu un’occasione importante per affermare e ribadire norme e princìpi consuetudinari riguardanti la gestione delle acque condivise quanto anche questioni relative al diritto dei trattati, sino a diventare un vero e proprio leading case in materia. Nella sentenza infatti, vengono ripresi istituti fondamentali del diritto internazionale pubblico, quali, tra gli altri, il mutamento fondamentale delle circostanze, le cause di estinzione e sospensione dei trattati, l’inadempimento della controparte, la sopravvenuta impossibilità di esecuzione e, non da ultimo, il principio pacta sunt servanda.

Nel mondo si calcolano più di una trentina di bacini idrici transfrontalieri (transboundary bassins) e il loro numero è destinato ad aumentare con le relative ripercussioni geostrategiche e ambientali. Le Nazione Unite sono intervenute con due importanti Convenzioni ovvero, la UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses (1997) e la UNECE Convention on the Protection and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes (1992).

Come spesso accade, anche in quest’ambito il diritto internazionale è chiamato ad intervenire seguendo due livelli regolatori differenti: sia attraverso trattati internazionali generali e norme consuetudinarie, sia tramite accordi regionali o bilaterali. Equity, efficiency, participatory decision-making, sustainability, accountability: su questi pilastri si è basata la World Commission on Dams (WCD) nel concludere i suoi lavori nel 2000. Il suo report conclusivo è ancora oggi considerato un punto imprescindibile a livello internazionale per la gestione delle grandi dighe e, inoltre, è anche espressione della volontà di un approccio differente allo sviluppo. Infatti, pur se non pienamente sistematizzato, è qui che trova espressione il “FPIC concept”, ovvero la necessità del “free, prior and informed consent” delle popolazioni indigene quando un progetto rischia di intaccare o minacciare le loro esistenze. Nel capitolo intitolato “ The Way Forward”, il report enuncia inoltre 7 princìpi da considerare come “strategic priorities” in ogni processo decisionale riguardante le dighe, ovvero “gaining public acceptance; (ii) comprehensive options assessment; (iii) addressing existing dams; (iv) sustaining rivers and livelihoods; (v) recognizing entitlements and sharing benefits; (vi) ensuring compliance; and (vii) sharing rivers for peace, development, and security”. Tali princìpi, se correttamente applicati, “will lead to more equitable and sustainable outcomes in the future”. Questo richiamo non è casuale. Come è ormai ben noto, la costruzione delle grandi dighe ha comportato – e tutt’ora comporta – altissimi costi, oltre che da un punto di vista economico, da un punto di vista sociale e ambientale.

La costruzioni di dighe è oggetto di una moltitudine di interessi differenti e spesso, di diritti violati. Da un alto, il loro sviluppo è il più delle volte fortemente sponsorizzato dal governo centrale o da Stati esteri nell’ambito, ad esempio, della Cooperazione allo Sviluppo internazionale con obbiettivi strategici quali la produzione di energia elettrica e il controllo delle acque; dall’altro però, per le popolazioni locali si tramuta in una sottrazione di risorse idriche fondamentali e nella depauperazione e distruzioni di ecosistemi naturali già messi a dura prova dai cambiamenti climatici. La costruzione del complesso di dighe Gibe sul fiume Omo in Etiopia è paradigmatico. La diga, bloccando il normale deflusso a valle del fiume, ha privato circa 500.000 persone di acqua, distruggendone l’agricoltura di sussistenza e obbligando la popolazione a migrare. I ritorni economici promessi in termini di energia e sovvenzioni per le popolazioni locali non si sono ancora concretizzati, quanto invece sono drasticamente peggiorate le condizioni di vita, basate, quest’ultime, sui ritmi naturali del fiume ormai totalmente alterati.

Come le convenzioni già citate evidenziano, resta in capo agli Stati il dovere di un utilizzo equo e sostenibile degli international watercourses. Ad esempio, la UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses (1997) all’art. 5(1) ricorda che “watercourse States shall in their respective territories utilize an international watercourse in an equitable and reasonable manner. In particular, an international watercourse shall be used and developed by watercourse States with a view to attaining optimal and sustainable utilization thereof and benefits therefrom, taking into account the interests of the watercourse States concerned, consistent with adequate protection of the watercourse”. Inoltre, (2) “watercourse States shall participate in the use, development and protection of an international watercourse in an equitable and reasonable manner. Such participation includes both the right to utilize the watercourse and the duty to cooperate in the protection and development thereof, as provided in the present Convention”. All’articolo 6, invece, viene fornita una lista di elementi da prendere in considerazione per poter soddisfare l’articolo 5, ovvero “(a)Geographic, hydrographic, hydrological, climatic, ecological and other factors of a natural character; (b)The social and economic needs of the watercourse States concerned; (c)The population dependent on the watercourse in each watercourse State; (d)The effects of the use or uses of the watercourses in one watercourse State on other watercourse States; (e)Existing and potential uses of the watercourse;(f)Conservation, protection, development and economy of use of the water resources of the watercourse and the costs of measures taken to that effect; (g)The availability of alternatives, of comparable value, to a particular planned or existing use”.

Come si è potuto sinteticamente notare, la comunità internazionale ha iniziato a considerare le tematiche relative alla gestione e protezione dei corsi d’acqua internazionali in una maniera quanto più olistica possibile, cercando di superare l’approccio settoriale che l’aveva caratterizzata fino a pochi decenni fa. In quest’ottica, le grandi dighe occupano senza dubbio una posizione di primo piano, foriere come sono, di enormi interessi e spesso forti squilibri. In ultima analisi, è la loro stessa sostenibilità – finanziaria, ambientale, sociale – ad essere messa sempre più spesso in discussione. Molti Stati oggigiorno stanno ripensando tale modello di gestione delle acque, addirittura smantellando le costruzioni presenti e bloccando la progettazione di quelle future: gli Stati Uniti ne sono un esempio. Questa è, come riporta una importante campagna di sensibilizzazione in atto nei Balcani, the damn truth.

PIERRE CLEMENT MINGOZZI

Bibliografia:

 

  • DUPUY P.M., VIÑUALES J. E., International Environmental Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2015.
  • GREPPI E., VENTURINI G., Codice di diritto internazionale umanitario, Torino, G. Giappichelli Editore, 2012.